新版環(huán)保法對(duì)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)政策和措施都作了較為明確的規(guī)定,尤其是對(duì)什么是應(yīng)當(dāng)做、什么是不可做的事進(jìn)行了清晰的界定。

    修法后重在執(zhí)法,其中非常重要的一條是修訂細(xì)則,為執(zhí)法提供實(shí)際參考,有必要在信息公開(kāi)、環(huán)境公益訴訟、政府環(huán)保職責(zé)以及違法排污處罰等幾個(gè)方面作出更加細(xì)致的司法解釋,以提高法律的透明度和執(zhí)行度,不僅做到有法“可”依,同時(shí)還要讓各方有法“能”依

    □法制日?qǐng)?bào)記者廉穎婷

    歷經(jīng)4次審議,4月24日,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(修訂草案)》。實(shí)施25年后首次修訂的環(huán)保法,在環(huán)境保護(hù)基本理念、公眾參與、法律責(zé)任等方面都作出了重要修改。

    “新修訂的環(huán)保法內(nèi)容是符合預(yù)期甚至是高于預(yù)期的,如果落到實(shí)處,可以在很大程度上解決當(dāng)前的環(huán)境問(wèn)題。”參與了環(huán)保法修訂草案起草工作的中國(guó)政法大學(xué)教授曹明德告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者。

    從修正草案到修訂草案的轉(zhuǎn)變

    2012年8月和2013年6月,全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)環(huán)保法修正草案進(jìn)行了兩次審議；2013年10月和2014年4月,對(duì)環(huán)保法修訂草案進(jìn)行了兩次審議——歷經(jīng)四次審議,草案從修正變?yōu)樾抻?這意味著對(duì)環(huán)保法的修改從原先的小修小補(bǔ)變?yōu)榇笮蕖?/span>

    “主要原因在于,生態(tài)環(huán)境保護(hù)的最新形勢(shì)發(fā)展要求必須進(jìn)行大修。”復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心副主任李志青說(shuō)。

    李志青認(rèn)為,近年來(lái),全國(guó)范圍內(nèi)連續(xù)發(fā)生了多次與生態(tài)環(huán)境有關(guān)的污染事件。對(duì)此挑戰(zhàn),有必要在修法上進(jìn)行突破,予以強(qiáng)力、及時(shí)的遏制；與此同時(shí),自改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)了30多年的高速增長(zhǎng),社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段,體現(xiàn)在社會(huì)發(fā)展指數(shù)上,已經(jīng)逐漸從原先的物質(zhì)需求一支獨(dú)大向物質(zhì)精神多元需求轉(zhuǎn)換,體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境上,也就是對(duì)更加安全、清潔和綠色的生活生存環(huán)境提出了更高的要求；加之1989年以來(lái)的25年里,我國(guó)已經(jīng)建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,舊版環(huán)保法顯然已經(jīng)在很多方面無(wú)法適應(yīng)新的體制需要,有必要進(jìn)行大修。

    “因此,環(huán)保法有必要與時(shí)俱進(jìn),以更加科學(xué)的方法、更加完善的制度和更加務(wù)實(shí)的精神來(lái)提高我們應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)效性。”李志青對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。

    突出亮點(diǎn)是信息公開(kāi)公眾參與

    李志青認(rèn)為,新版環(huán)保法的最大亮點(diǎn)是新增了一章——“第五章　信息公開(kāi)和公眾參與”。說(shuō)它是突出亮點(diǎn),不僅是因?yàn)檫@一章的內(nèi)容完全是新增的,更是由于這一章的諸多條款真正體現(xiàn)了“全民治污”的環(huán)保理念。

    “從信息公開(kāi)開(kāi)始,一直到環(huán)境公益訴訟,這些條款都旨在確保和賦予公眾更大的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán),這是從源頭上克服和破除生態(tài)環(huán)境保護(hù)障礙的關(guān)鍵一環(huán),也是讓環(huán)境污染防控不至于陷入‘越罰越排’‘罰得越多排得越多’等尷尬境地的重要保障。”李志青說(shuō),假如未來(lái)能真正落實(shí)第五章的相關(guān)規(guī)定,我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作必將迎來(lái)嶄新的一頁(yè)。

    整體來(lái)看,李志青認(rèn)為新版環(huán)保法具有三個(gè)特點(diǎn),即樹(shù)立新理念、確立新機(jī)制、凝聚新共識(shí):

    新版環(huán)保法較好地貫徹了自十八大首提“建設(shè)美麗中國(guó)”的社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)總體思路,也就是將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治和文化等方面的建設(shè)并列為社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的重要組成部分,這也是在當(dāng)前發(fā)展階段中,為了應(yīng)對(duì)極為嚴(yán)峻的資源環(huán)境發(fā)展形勢(shì)而必須在思想上做出的一種必要轉(zhuǎn)變和全面動(dòng)員；

    在“建設(shè)美麗中國(guó)”的道路上,制度建設(shè)及其完善是非常重要的一環(huán),必須對(duì)現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境管理體制進(jìn)行必要的改進(jìn)和改革,尤其是在界定生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)利的頂層設(shè)計(jì)上必須明確各相關(guān)利益方的相互關(guān)系,而不能掛一漏萬(wàn)或者模棱兩可,從而真正體現(xiàn)出依靠制度的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)“全民環(huán)保”的目標(biāo)。在這一點(diǎn)上,新版環(huán)保法通過(guò)相關(guān)規(guī)定較好地將政府、企業(yè)和個(gè)人等各方納入到了“同呼吸、共命運(yùn)”的制度框架中；

    作為一部環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“基本法”,其修訂有必要在全社會(huì)范圍內(nèi)形成較大共識(shí),通過(guò)凝聚共識(shí)來(lái)最大程度地吸引社會(huì)各界力量主動(dòng)參與。體現(xiàn)在新版環(huán)保法中,這個(gè)新共識(shí)就是較大幅度地提高環(huán)境污染的違法成本,并通過(guò)限制環(huán)境污染的排放總量來(lái)逐步還人民一個(gè)“綠水青山”和“藍(lán)天白云”。

    對(duì)環(huán)境污染防控有嚴(yán)格規(guī)定

    相對(duì)于1989年頒布的環(huán)境保護(hù)法,新版環(huán)保法在環(huán)境污染的防控上有著更加具體而嚴(yán)格的規(guī)定,修訂后的環(huán)保法亦被諸多環(huán)保專家認(rèn)為,有可能成為現(xiàn)行法律里面最嚴(yán)格的一部專業(yè)領(lǐng)域行政法。

    李志青認(rèn)為,這種嚴(yán)格體現(xiàn)在三方面:

    在新版環(huán)保法中,對(duì)有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)政策和措施都作了較為明確的規(guī)定,尤其是對(duì)什么是應(yīng)當(dāng)做、什么是不可做的事進(jìn)行了清晰的界定。譬如,第29條規(guī)定“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線,實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)”,這實(shí)際上就是通過(guò)“生態(tài)紅線”的提法明確限定了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線,極大地降低了具體實(shí)施過(guò)程中的模糊性；

    “嚴(yán)厲”的第二個(gè)體現(xiàn)是提高可操作性,舊版環(huán)境保護(hù)法最大弊病之一在于原則性過(guò)強(qiáng)而操作性不足,從而大大降低了執(zhí)行過(guò)程的有效性。在新版的環(huán)保法中,提高環(huán)境污染違法成本的重要途徑是明確賞罰,尤其是明確“如何罰”,具體而言,在第六章“法律責(zé)任”中,無(wú)論是對(duì)排污企事業(yè)單位,還是對(duì)負(fù)責(zé)管理監(jiān)督的政府部門,都更加清晰地明確了相對(duì)應(yīng)的責(zé)任及處罰辦法,這無(wú)疑將大大提高新版環(huán)保法的執(zhí)法精確度和有效性；

    具體到處罰手段上,新版環(huán)保法不僅大大提高了處罰力度,而且還強(qiáng)調(diào)了跨部門聯(lián)合執(zhí)法的重要性,譬如對(duì)違法排污企事業(yè)單位按日連續(xù)處罰以及聯(lián)合其他相關(guān)部門對(duì)違法排污企事業(yè)單位進(jìn)行執(zhí)法等。

    環(huán)境保護(hù)首次置于優(yōu)先位置

    新版環(huán)保法確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則,由原來(lái)規(guī)定環(huán)境保護(hù)工作要同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào),到現(xiàn)在的堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

    曹明德認(rèn)為,這是第一次將環(huán)境保護(hù)置于優(yōu)先位置,同時(shí)亦是立法理念的重大轉(zhuǎn)變。

    在李志青看來(lái),這個(gè)理念轉(zhuǎn)變的最大背景是我國(guó)GDP總量已經(jīng)名列世界第二,在此情況下,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的規(guī)模和速度繼續(xù)擴(kuò)大的空間已經(jīng)不斷在縮小,基于資源和環(huán)境投入的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式也已經(jīng)走到了盡頭,為了使國(guó)家發(fā)展水平得到更大的提升,有必要盡快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式,向集約型的方向過(guò)渡。

    “將來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須是建立在對(duì)有限資源環(huán)境高效利用的基礎(chǔ)上,而不是再繼續(xù)擴(kuò)大利用的規(guī)模。為此,如何從生產(chǎn)和消費(fèi)的過(guò)程出發(fā),提高資源環(huán)境利用效率成為下一步的改革和轉(zhuǎn)型重點(diǎn),這不僅是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要,也是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的自身需求。”李志青說(shuō)。

    基于這樣的考慮,新版環(huán)保法才適時(shí)提出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何為環(huán)境保護(hù)服務(wù)的重要課題,這也是值得全社會(huì)探討和探索的發(fā)展方向。

    此外,不少環(huán)保專家認(rèn)為,新版環(huán)保法實(shí)際上是對(duì)環(huán)保部門的擴(kuò)權(quán),但李志青認(rèn)為,更加準(zhǔn)確的表述其實(shí)應(yīng)該是“環(huán)保領(lǐng)域的擴(kuò)權(quán)”。

    在新版環(huán)保法中,除了賦予生態(tài)環(huán)境管理部門更大的權(quán)限外,還賦予了公眾和其他政府部門參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的權(quán)利,賦予了公眾監(jiān)督生態(tài)環(huán)保管理部門和其他政府部門的權(quán)利。

    “就此而言,環(huán)保法并非是提高環(huán)保部門的權(quán)限,而是通過(guò)法律規(guī)定提高了環(huán)保領(lǐng)域在全社會(huì)的重要性和地位。”李志青說(shuō)。

    首次提出生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

    新版環(huán)保法首次提出國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制,曹明德認(rèn)為,這為下一步具體實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)。

    李志青認(rèn)為,這一條款的最大作用在于理順生態(tài)環(huán)境這一重要資源的配置機(jī)制,尤其是體現(xiàn)出讓“市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定作用”的這一社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的基本原則,通過(guò)基于價(jià)格的生態(tài)補(bǔ)償來(lái)還原生態(tài)環(huán)境的內(nèi)在價(jià)值,提高市場(chǎng)各方、各地區(qū)在生態(tài)環(huán)境資源利用上的成本導(dǎo)向及意識(shí),將外部成本內(nèi)部化,從而發(fā)揮環(huán)保法以及中央政府在提高跨流域、跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境資源利用效率上的積極作用。

    “修法后重在執(zhí)法,其中非常重要的一條是修訂細(xì)則,為執(zhí)法提供實(shí)際參考,有必要在信息公開(kāi)、環(huán)境公益訴訟、政府環(huán)保職責(zé)以及違法排污處罰等幾個(gè)方面作出更加細(xì)致的司法解釋,以提高法律的透明度和執(zhí)行度,不僅做到有法‘可’依,同時(shí)還要讓各方有法‘能’依。”李志青說(shuō)。（責(zé)任編輯：劉舒尹）