2011年9月初，全國人大環(huán)資委在江蘇省徐州市召開會議，對《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案（草案初稿）》進行論證。(梁斌勛攝)

2011年9月初，全國人大常委會委員、環(huán)資委主任委員汪光燾帶領(lǐng)《中華人民共和國環(huán)境保護法》修改研討班全體人員，在山東省棗莊市調(diào)研，聽取修改意見。(梁斌勛攝)


 

     《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱環(huán)保法）是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法律，也是規(guī)定這一領(lǐng)域的主要制度。該法于1989年正式出臺后，對保護我國環(huán)境起到了重要作用。
    1995年以來，全國人大代表先后提出了70多件議案，要求盡快修改該法。我省人大環(huán)境與資源保護委員會委員、十一屆全國人大代表吳建平在2009年、2012年分別領(lǐng)銜提出4號、97號關(guān)于修改環(huán)保法的議案，受到全國人大重視，環(huán)保法修改組組長蒲海清親自帶隊赴我省調(diào)研，征求相關(guān)修改意見。
    十多年來，我省人大環(huán)資委多次參與了環(huán)保法的執(zhí)法檢查、法律后評估和修正論證。在全國人大常委會2011年將該法修改列入立法計劃后，又參加了修訂有關(guān)調(diào)研和書面征求意見，其中關(guān)于環(huán)保法第4、13、15、23、28、31條等條款的修改意見，以及將環(huán)保法修正案改為修訂案進行全面修改、明確建立生態(tài)保護補償和排污許可管理制度、嚴格細化法律責(zé)任等建議，得到全國人大環(huán)資委采納，并在今年通過的環(huán)保法修訂案中得到了體現(xiàn)。

    修訂亮點紛呈
    環(huán)保法修改準備了十多年，并歷經(jīng)兩屆全國人大常委會、四次審議，以修正案的形式列入立法計劃，最后以修訂案的方式出臺，原法律條文中只有幾條完全未作修改，條文從六章47條增加到七章70條，增加三分之一條款，這樣大幅度的修訂在我國立法史上極為罕見。環(huán)保法修訂案著重解決了當前環(huán)保領(lǐng)域的重大突出問題，亮點紛呈，得到了廣泛好評，被譽為科學(xué)民主立法的典范、我國環(huán)境保護法治進程的重要里程碑。
    亮點之一：立法宗旨有了創(chuàng)新。修訂案對立法宗旨進行了重大修改，體現(xiàn)了環(huán)保的新理念。將黨的十八大報告提出的生態(tài)文明理念寫入，在第1條中提出“推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”。同時將第4條“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”的表述，修改為“使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)”，反映了立法機關(guān)對環(huán)境與經(jīng)濟關(guān)系認識的深化，科學(xué)地處理了兩者的辯證關(guān)系。
    亮點之二：國策原則予以明確。保護環(huán)境作為一項基本國策，是國務(wù)院1990年第一次在正式文件中提出的，修訂案第4條對“保護環(huán)境是國家的基本國策”進行了明確，體現(xiàn)了環(huán)保工作的長期性和艱巨性，有利于引導(dǎo)相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改。同時，作為環(huán)保領(lǐng)域的綜合性法律，該法此前沒有對統(tǒng)領(lǐng)環(huán)保工作的基本原則作出規(guī)定，修訂案第五條明確提出了“環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。”
    亮點之三：基本制度不斷完善。為應(yīng)對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的嚴峻形勢，修訂案第16、17、19、20、44等條款，對污染物排放標準、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價和防治污染設(shè)施“三同時”、跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治機制、重點污染物排放總量控制和區(qū)域限批等基本制度進行了完善。在第29、31、32、45條明確建立了生態(tài)紅線、生態(tài)保護補償和修復(fù)、排污許可管理等新的基本制度。從而規(guī)范了水、土壤、大氣等重點環(huán)境要素的污染防治，為實現(xiàn)污染防治由點源的控制向區(qū)域協(xié)調(diào)和聯(lián)動防治轉(zhuǎn)型，提供了法律保障。
    亮點之四：有效政策逐步法定。修訂案將實踐中行之有效的環(huán)境經(jīng)濟政策，提升為法律規(guī)定。如第21條、22、23、31、52、54條等規(guī)定，國家采取財政、稅收、價格、信貸、保險、信息公開等方面的政策措施，調(diào)整和規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營者的行為，使其符合環(huán)境保護的要求。
    亮點之五：職責(zé)分工細化具體。首先細化了政府的責(zé)任。修訂案規(guī)定了“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”，將環(huán)境保護目標完成情況納入政府及其負責(zé)人的績效考核重要內(nèi)容，并規(guī)定了相關(guān)責(zé)任；其次，強化了環(huán)保責(zé)任。規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。應(yīng)當減少環(huán)境污染和危害、按照排污標準和總量排放、安裝使用監(jiān)測設(shè)備、繳納排污費、制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案、公布排污信息、建立環(huán)境保護責(zé)任制度等責(zé)任。再次，強化了環(huán)境保護主管部門對環(huán)保工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理和相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任。
    亮點之六：高度重視農(nóng)村環(huán)保。農(nóng)村環(huán)境污染問題日益突出，已成為我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。修訂案對此高度重視，在第 33條、49條中對此作了相應(yīng)規(guī)定。
    亮點之七：公眾參與得到保障。1972年聯(lián)合國《人類環(huán)境宣言》把公民環(huán)境權(quán)作為一項基本人權(quán)規(guī)定下來。修訂案專門新設(shè)信息公開和公眾參與一章，規(guī)定相關(guān)權(quán)利和義務(wù)。
    亮點之八：法律責(zé)任格外嚴格。在第59至69條中設(shè)定了嚴格的法律責(zé)任，修訂案的治污手段更為有力。如第59設(shè)立了按日計罰制度，第60條賦予了責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的權(quán)利，第63、69條對環(huán)境違法行為追究刑事責(zé)任。

    現(xiàn)實意義重大
    環(huán)境保護法修訂案進一步建立健全了環(huán)境保護的基本理念、基本原則、基本制度和監(jiān)管體制，厘清了職責(zé)分工，細化了責(zé)任追究，解決了長期以來因立法滯后影響環(huán)境保護、因制度缺乏制約科學(xué)發(fā)展的重大問題，彰顯了其在環(huán)境保護領(lǐng)域基本法的地位。它的貫徹實施，將促進我省防治環(huán)境污染和其他公害、保護和改善環(huán)境、保障人民健康、促進全省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義。
    首先，有利于推動我省環(huán)保立法和監(jiān)督工作。目前，我省環(huán)境污染存在四個突出的問題：一是水、空氣、土壤環(huán)境污染嚴重，部分地區(qū)飲水困難。二是污染物排放總量大，環(huán)境容量趨近飽和。三是亂采濫挖資源，生態(tài)破壞非常嚴重。四是農(nóng)村環(huán)境污染凸顯，面源污染比較嚴重。要切實有效解決這些問題，地方立法必須及時跟進。多年來，省人大環(huán)資委和省環(huán)保廳等部門就《湖南省環(huán)境保護條例》等環(huán)保地方性法規(guī)進行了執(zhí)法調(diào)研等前期準備工作。環(huán)保法的修訂出臺，使該條例的修訂提上了議事日程。同時，今年初，省人大環(huán)資委姜玉泉副主任委員、吳建平委員等分別領(lǐng)銜提出《關(guān)于盡快制定<湖南省大氣污染防治條例>的議案》，受到了省人大及其常委會的高度重視，已將制定該條例列入了今年擬提請審議的立法計劃，省人民政府相關(guān)部門正在加快起草，環(huán)保法修訂案第16、60條等規(guī)定，為我省制定嚴于國家標準的制度，提供了上位法依據(jù)。它還將為正在修訂的《湖南省機動車排放污染防治辦法》，正在起草的湖南省固體廢物污染環(huán)境防治條例、擬修訂的《湖南省東江湖水環(huán)境保護條例》等地方性法規(guī)和規(guī)章，提供上位法的支持。再者，應(yīng)加強人大對政府環(huán)保工作的監(jiān)督。環(huán)護法修訂案第27條對此予以了明確規(guī)定，各級人大及其常委會應(yīng)依法加強監(jiān)督，有效促進同級政府及其部門履行好環(huán)保職責(zé)。
    其次，有利于促進我省環(huán)境保護執(zhí)法工作。由于原環(huán)保法對部門及企業(yè)的治污分工不清、責(zé)任不明、執(zhí)法手段軟弱，導(dǎo)致我省各地對環(huán)保監(jiān)管不到位、對環(huán)保違法行為處罰不到位，環(huán)保“守法成本高，違法成本低”的問題比較突出。要治理保護好環(huán)境，必須用重典，環(huán)保法修訂案充分體現(xiàn)了這一點。一是監(jiān)管手段更加剛性。如明確授予對違法排污設(shè)備的查封、扣押權(quán)，責(zé)令污染超標企業(yè)停業(yè)、關(guān)閉，規(guī)定了區(qū)域限批制度。對于環(huán)境污染企業(yè)，供水部門可停止供水、土地管理部門可禁止向其提供土地、銀行不得給予其授信等。用限制發(fā)展的措施，能倒逼地方政府、相關(guān)企業(yè)盡快解決好環(huán)境問題；二是責(zé)任追究非常嚴厲。原環(huán)保法的法律責(zé)任過于原則寬泛，且實施細則早己廢止，導(dǎo)致環(huán)境主管部門對違法行為的具體罰款數(shù)額無法操作。環(huán)保法修訂案有效解決了這些問題，如第59規(guī)定對企業(yè)污染按日計罰的措施，鼓勵各地方按照地方實際設(shè)定罰款的數(shù)額，罰款上不封頂。第69 條規(guī)定對違法排放污染物構(gòu)成犯罪的，追究刑事責(zé)任，將對違法單位和個人起到震懾作用；三是執(zhí)法不嚴后果嚴重。目前我省產(chǎn)生環(huán)境污染的一個重要原因就是有法不依、執(zhí)法不嚴，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重個人政績、輕群眾利益。第68條等對查處此類不作為或亂作為行為進行了具體化。
    第三，有利于擴大我省公眾參與環(huán)境保護工作。“環(huán)境保護，人人有責(zé)”、“一屋不掃，何以掃天下”。但原環(huán)保法沒有對公民相關(guān)權(quán)利和義務(wù)進行明確，導(dǎo)致事實上很難保障公民的基本環(huán)境權(quán)利。對此，環(huán)保法修訂案第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)。”同時，增設(shè)了信息公開和公眾參與一章，對公眾參與環(huán)境保護的渠道、方式和程序做了規(guī)定。我省環(huán)保志愿者、民間環(huán)保社團和組織很多，如湖南省環(huán)保社團聯(lián)合會、綠色瀟湘等，為推進全省環(huán)保工作做出了較大貢獻。上述制度的設(shè)立，為我省公民、環(huán)保公益組織等參與環(huán)保、開展環(huán)境維權(quán)等，提供了有力的法律支持，通過發(fā)揮社會監(jiān)督政府、企業(yè)的作用，有利于形成新的地方環(huán)境保護法律秩序，共同推進全省環(huán)保工作。（責(zé)任編輯：劉舒尹）                 

（注：此文原發(fā)表于《人民之友》2014年第6期《法治湖南》欄目P22-23頁。）