湖南人大微信一、 財政預算執(zhí)行隨意性問題的特征
雖然俗話不太好聽，但是說的卻是現(xiàn)實的情況。筆者從各省、市人大網(wǎng)站查閱了近幾年的人大公報，從公報中關(guān)于財政預算執(zhí)行情況的審查報告、財政預算同期審計情況報告中不難看出，財政預算執(zhí)行的隨意性問題相當嚴重，并且具有以下幾個明顯的特征。
一是范圍廣。從財政預算資金審計情況看，省、市、縣、鄉(xiāng)各級財政預算都存在執(zhí)行剛性不足，隨意性突出的問題。各級財政預算、部門預算安排和執(zhí)行隨意性大，多的達到幾個億的額度，一個縣級財政預算執(zhí)行偏離額度都在億元以上，一個省廳級單位對項目的資金安排多達幾千萬，經(jīng)審計競?cè)皇遣煌耆弦?guī)。這些問題在每一年的省、市、縣人大公報里都能看到。而國家審計署所公布的審計報告也不難看出，這個財政預算執(zhí)行隨意性問題，在中央國家機關(guān)同樣存在，甚至額度更大、問題更嚴重、影響更深遠。
二是額度大。僅從湖南省人大常委會2013年第六期公報《關(guān)于2012年度省級預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》抄錄幾組數(shù)據(jù)就可以看出問題有多大。2012年省級財政收入2.79億元滯留專戶未繳國庫；省工商局所屬寧鄉(xiāng)縣局 2009至2012年截留省級財政收入（工商罰沒收入）1046萬元未繳省財政；124個省級一級預算單位實際執(zhí)行政府采購計劃合同金額115.13億元，為年初預算的10.59倍，差異104.26億元未相應(yīng)調(diào)整政府采購預算；省財政上年結(jié)轉(zhuǎn)資金59.78億元，有9.67億元未按規(guī)定在6月底前安排；省財政年初待分配資金33.84億元，有17.45億元未按規(guī)定在9月底前安排；省發(fā)改委預算內(nèi)投資9.75億元，未按規(guī)定在6月底前下達，延至10月底下達；中央預算內(nèi)投資13.83億元，未按要求在60天內(nèi)轉(zhuǎn)發(fā)下達……資金動不動就是幾個億、幾十億甚至上百億。把這個問題放在全國各級政府去考量，那額度根本無法想象。
三是問題多。從各級公報中可以看出，財政預算執(zhí)行過程中，隨意性問題一般表現(xiàn)有下面一些。截留收入、滯留劃拔、虛增收入、列收列支、超預算支出、先用后批、擠占挪用、大幅舉債等等。一句話就是該列收的不列收、該付的款不按規(guī)則付、不該付的款隨意亂付，明顯屬于監(jiān)管不力。因為從各級人大公報上可以看出，各級人大常委會對財政預算執(zhí)行中存在的問題調(diào)查得比較清楚，審查得比較仔細，所提出的審議意見也非常實在，但是為什么會建議年年提，問題年年有呢？只能說明是監(jiān)督乏力。
四是追責少。從公報的人事安排上可以看出，雖然每一年的財政預算審計能發(fā)現(xiàn)很多的問題，但是真正追究責任的很少，至少在公報上沒有明確體現(xiàn)。而且就算公報上體現(xiàn)的人事變動，基本上都是因工作安排調(diào)整，黨委作決定、政府提議案、人大走程序，根本看不出與財政預算審計結(jié)果有什么直接相關(guān)，更沒有因為財政預算執(zhí)行問題追究刑事、民事法律責任的先例。
二、 財政預算執(zhí)行隨意性問題產(chǎn)生的原因
代表國家、代表全體人民分配財政蛋糕的財政預算，理應(yīng)公平、公正、公開，本來應(yīng)該是非常嚴肅的工作。在實踐過程中卻發(fā)現(xiàn)普遍存在問題，而且很多問題競是一犯再犯、積重難返，為什么會存在這種現(xiàn)象呢？
一是法律不健全。對于違反預算法的法律責任，預算法在第七十三、七十四條進行了明確。但是從這兩條可以看出，這種法律責任也僅僅是聊勝于無而已。第七十三條規(guī)定“各級政府未經(jīng)依法批準擅自變更預算，使經(jīng)批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經(jīng)批準的預算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。”從現(xiàn)實操作情況來看，財政部門才是預算執(zhí)行的主管部門，預算執(zhí)行出了問題首先是追究財政局長的責任。問題是，實際操作中很多的預算執(zhí)行問題是由政府主要領(lǐng)導、甚至同級黨委主要領(lǐng)導決定的，財政只是個操作機構(gòu)，這個板子打到財政頭上并不合適，那么責任就應(yīng)該政府來承擔。問題是政府這個責任誰來追？同級黨委或者政府？明顯是不可能，因為如果能做到追責就一定能避免財政預算執(zhí)行的隨意性問題。上級黨委政府？財政預算不歸上級黨委政府管，而是歸同級人大管，所以上級黨委政府也不可能來追這個責任。那么就是同級人大及其常委會來追究？問題是追究行政責任的決定人大及其常委會不能作出，需要同級紀委或監(jiān)察局來作出，但是紀委或監(jiān)察局卻不可能對頂頭上司——黨委政府領(lǐng)導成員做出處分決定。因此，這一法律責任的設(shè)置其實是一張法律白條，根本無法實施，現(xiàn)實中也基本上沒有具體實施過。第七十四條規(guī)定“違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財政部門責令退還或者追回國庫庫款，并由上級機關(guān)給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分。”先不說這行政處分的空置問題，就是追繳國庫的問題又有幾分可能？財政資金都是通過政府組成部門、通過不同的項目、不同的載體劃撥出去，等事后審計或是人大調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在的問題時，項目已經(jīng)啟動、工程已經(jīng)實施、款項已經(jīng)撥付，錢已經(jīng)進了別人的口袋，怎么追得回？再說，不管資金的管理或是安排有什么問題，作為實施項目、承擔工程的企業(yè)或個人，不可能為政府部門的錯誤決策買單，所以這資金還是不可能追繳得回。這條法律責任的設(shè)置也基本上是法律白條，不具有操作性。從法理來說，任何法律如果不能在民事或是刑事責任上有明確的界定，這部法律的執(zhí)行必然會打折扣，最終成為一紙空文，而預算法對于地方政府來說，基本上就等于是一紙空文。就算每年例行公事，到人大報預算、調(diào)整預算，也不過是走走程序、走走過場，人大常委會提出的審議意見年年提、年年犯。
二是透明度不高。財政預算在相當長的一段時間內(nèi)，曾經(jīng)是作為保密文件加以保管的，不要說公開，就是一般級別的領(lǐng)導也輕易不能看得到，所以它的執(zhí)行情況更是無人知曉。近年來，隨著政務(wù)信息公開進程加快，財政預算也列入了公開的范圍，在政府政務(wù)網(wǎng)站和財政部門的門戶網(wǎng)上進行了公開。但是，很多地方只是公開了財政預算報告，而沒有細化報告，很多地方公布的細化方案讓人看不懂，基本和不公開區(qū)別不大。
三是監(jiān)督乏力。預算法對行預算的執(zhí)行監(jiān)督專門在第九章進行了規(guī)定，明確了人大及其常委會對預算監(jiān)督的權(quán)力。在實際運行中，卻發(fā)現(xiàn)監(jiān)督明顯乏力。不說因預算執(zhí)行問題追究法律責任，也不說因預算執(zhí)行問題追究行政責任，就連每一年所指出的問題都沒有得到應(yīng)有的重視和落實。從各省、市、縣人大常委會公報就可以看出，超預算支出問題、先用后報批問題，基本是建議年年提，問題年年有，提了也是白提。為什么這么說呢？從公報中可以看出，建議一提再提，問題一犯再犯，但是決算照樣年年批準通過。近兩年來，雖然專題詢問被各級人大熱炒，但是針對財政預算執(zhí)行情況的專題詢問沒有，更別說涉及財政預算的質(zhì)詢和罷免問題了。作為法定的財政預算監(jiān)督機關(guān)，人大常委會對財政預算執(zhí)行隨意性問題，似乎是無能為力。從各省市人大網(wǎng)站公布的公報里可以看出來，這個監(jiān)督乏力不是哪一縣、哪一市、哪一省的問題，而是全國性的問題，全局性的問題。
三、解決財政預算執(zhí)行隨意性問題的建議
一部沒有強制執(zhí)行力的法律，一部責任無法落實到位的法律，無異于一紙空文，怪不得財政預算執(zhí)行隨意性問題從中央到地方都存在，這是有法律根源的。既然找到了根源，問題就是怎么從根本上進行解決。筆者認為，只要從下面三個方面入手，財政蛋糕就不可能管不好。
一是完善法律條款。建議對于預算法的第九章“法律責任”進行修改，把追究行政責任改成追究刑事責任。從現(xiàn)實中我們不難發(fā)現(xiàn)，財政預算執(zhí)行隨意性問題多發(fā)、重發(fā)的根源就在于法律責任太輕且執(zhí)行不到位，基本上對決策的領(lǐng)導不構(gòu)成影響，于是財政資金也就成了面子工程、形象工程、政績工程的保障，于是眾多的納稅人的錢被糟蹋，于是財政預算也就成了一紙空文。如果不經(jīng)人大常委會批準，隨意調(diào)度財政預算資金達到一定額度或一定次數(shù)，就要追究刑事責任，誰還敢把手伸向財政資金呢？因為，無論任何官員都不會冒著追究刑事責任的危險去推進某項工作，去隨意調(diào)度財政資金。
二是全面公開。在從嚴追究刑事責任的同時，把預算及其執(zhí)行情況全面徹底公開，只要不涉及國家機密的預算都入到網(wǎng)上去公開。公開不僅僅是政府門戶網(wǎng)和財政門戶網(wǎng)，而應(yīng)該在大型的門戶網(wǎng)站（鳳凰、新華、搜狐、網(wǎng)易等網(wǎng)站）醒目的位置上放上鏈接，接受來至所有層面納稅人的監(jiān)督。這樣一來，不管網(wǎng)民是否點擊查看財政預算執(zhí)行情況，對于執(zhí)行者來說無形中都是一種壓力，一種監(jiān)督，亂作為的沖動必然會受到來自公眾監(jiān)督的約束。
三是從嚴追究刑事責任。要在立法機制上進行創(chuàng)新，不能做成現(xiàn)在這樣，有權(quán)監(jiān)督的沒權(quán)下處分決定，有權(quán)下處分決定的無權(quán)監(jiān)督，做成一紙法律空文。建議設(shè)立象現(xiàn)在紀委辦案的機制，所有案件都得報上級紀委，杜絕了下級官官相護的問題。財政預算執(zhí)行的監(jiān)督也可以是這樣，把財政同期審計和人大常委會審查情況一并報上級審計、監(jiān)察、檢察部門，讓他們依法進行查處，通過引入外源性質(zhì)的監(jiān)督機制，做到異體監(jiān)督，克服熟人辦案、顧及面子、包庇縱容等問題，確保責任追究到位。
綜上所述，只有當預算法變成一部強力的、嚴厲的法律，變成責任明確、操作性強的法律，預算執(zhí)行的隨意性問題就能得到有效解決。在這個基礎(chǔ)上再去推進全口徑預算工作，也就能水到渠成、立竿見影了。（責任編輯：陳柳）
來源：臨武縣人大辦
作者：王鐘洪
編輯：redcloud