提起中華民族對水路的依賴，大致可以追溯到“秋，吳城邗，溝通江淮”。公元前486 年，吳王夫差挖邗溝，使水軍沿運河北上，打敗北方諸侯，稱霸一時。但讓吳王未曾想到的是，昔日那條溝通淮河與長江的邗溝，在此后數(shù)千年的時間里，演化為東部平原地區(qū)水上運輸?shù)膭用}——京杭大運河上最早成型的一段航路。

    “河運是我國最古老的運輸方式。小學生課本里就有對京杭大運河的描述，‘隋煬帝荒淫無度，但他最大的功績是修建了京杭大運河，在客觀上為經(jīng)濟發(fā)展作了歷史性貢獻’。”全國人大常委會委員李連寧說，京杭大運河至今依然可以進行水路運輸。航運是所有運輸方式中最節(jié)能、最低碳、投入成本最低的，一公里航道的建設(shè)投入大致是鐵路建設(shè)的三分之一，甚至更低，比起公路和航空建設(shè)的投入更低。經(jīng)過幾千年的發(fā)展，現(xiàn)在更應(yīng)讓這一古老的運輸方式煥發(fā)青春。

    立法“護航”水運，時機已至

    在京杭大運河的背后，是一部支撐了古老中國經(jīng)濟發(fā)展的水運史?，F(xiàn)如今，我國內(nèi)河航道通航里程近13 萬公里，沿海航道通航里程8000 多公里，作為水路運輸?shù)幕A(chǔ)，這些航道承載著約占社會貨運總量11% 和貨物周轉(zhuǎn)總量47% 的貨運量。

    盡管我國航道運輸歷史和航道資源豐富，但是相比于美國、德國等航運發(fā)達國家，航道的利用率還比較低，水路運輸?shù)男苓€有待進一步發(fā)揮。例如，我國航道保護和利用面臨著航道規(guī)劃科學化水平不足，航道建設(shè)等級和網(wǎng)絡(luò)化程度較低，以及建設(shè)攔、跨、臨航道建筑和進行非法采砂取土等活動造成了礙航、斷航等突出問題。

    為解決制約水運發(fā)展的瓶頸問題，1987 年，國務(wù)院制定施行了《中華人民共和國航道管理條例》。但是近些年，由于條例中的一些規(guī)定過于原則、約束力不強，對一些新問題、新情況缺乏規(guī)范，已無法適應(yīng)新形勢下航道保護和利用的要求。2011 年，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快長江等內(nèi)河水運發(fā)展的意見》中提出“加快出臺航道法”的意見。全國人大常委會2011 年選擇航道法進行立法項目論證，并將該項目列入《十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃》和《全國人大常委會2014年立法工作計劃》。

    4 月21 日，在十二屆全國人大常委會第八次會議上，交通運輸部部長楊傳堂在作《中華人民共和國航道法（草案）》說明時提出，航道是重要的公益性基礎(chǔ)設(shè)施。加強航道的規(guī)劃、建設(shè)和管理，將有限的航道資源保護好、利用好，對于促進具有運量大、能耗小、成本低、污染少等優(yōu)勢的水路運輸業(yè)發(fā)展，進而帶動相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，具有重要意義。

    4 月28 日，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強在重慶召開座談會，研究依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟帶，為中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展提供重要支撐。李克強指出，要更加注重發(fā)揮水運成本低、能耗少的競爭優(yōu)勢，增強長江運能。

    從全國人大常委會首次審議航道法草案，到國務(wù)院總理李克強在重慶果園港考察都說明，航道立法已經(jīng)從時機成熟，進入了加快立法進程的快車道。

    草案一一回應(yīng)社會關(guān)切

    在十二屆全國人大一次會議上，杜傳志代表領(lǐng)銜提出了 “加快國家航道法立法進程”的建議。“堵航、礙航、船舶撞橋等事件已經(jīng)影響到社會經(jīng)濟正常運行。據(jù)統(tǒng)計，在我國現(xiàn)有通航河流上共建有水利水電樞紐4 千余座，其中建有船閘、升船機等過船設(shè)施的不足一千座，造成航道中斷4 萬余公里。另外，在航道上建設(shè)橋梁、管道、取水口等跨河、臨河建筑物影響航道功能發(fā)揮，甚至中斷航道的現(xiàn)象也很嚴重。這些行為破壞了航道的整體性和連續(xù)性，使其失去了長距離、連續(xù)運輸?shù)牡统杀緝?yōu)勢。”杜傳志告訴記者，必須認識到航道資源是我國的戰(zhàn)略性資源，是國家交通基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。

    基于近年來全國人大代表提出的議案、建議和有關(guān)部門意見，在十二屆全國人大常委會第八次會議上進行審議的航道法草案，共7 章48 條，主要內(nèi)容包括航道規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護和保護等方面。

    草案規(guī)定了航道規(guī)劃分為全國航道規(guī)劃、流域航道規(guī)劃、區(qū)域航道規(guī)劃和省、自治區(qū)、直轄市航道規(guī)劃，并按照利用的需要，明確了航道規(guī)劃應(yīng)當包括的具體內(nèi)容。針對保障航道建設(shè)質(zhì)量安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和主要問題，草案設(shè)專章明確航道建設(shè)各參與方的質(zhì)量安全責任和交通運輸主管部門的安全監(jiān)管責任，還從強化政府和航道管理部門責任著手充實了航道養(yǎng)護的相關(guān)規(guī)定，要求國務(wù)院交通運輸主管部門應(yīng)當制定航道養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范等。

    目前，攔、跨、臨航道工程造成礙航、斷航的問題較為突出。據(jù)交通運輸部統(tǒng)計，建國初期全國內(nèi)河航道通航總里程約為17 萬公里，由于一些攔截航道的工程沒有相應(yīng)建設(shè)過船設(shè)施，造成目前航道中斷4 萬余公里。在我國現(xiàn)有的內(nèi)河航道通航總里程中，三級及以上航道（可通航1000 噸級以上船舶）僅占7.9%，與美國占61%、德國占68% 的比例相比差距很大。同時，有關(guān)普查數(shù)據(jù)顯示，全國航道上的攔河建筑物共4186 座，其中建有過船設(shè)施的僅有908 座，能正常使用過船設(shè)施的僅621 座；橋梁共40972 座，其中不滿足通航標準的占70%。

    針對攔、跨、臨航道建筑物選址和建設(shè)對航道通航條件的要求保障不夠，導致航道通航條件惡化的問題，草案明確和強化了航道保護的相關(guān)制度，將航道通航條件影響評價作為工程項目審批、核準的條件，并最大限度縮小了需要進行航道影響評價的建設(shè)項目的范圍。

    草案有待進一步完善

    “萬橋千壩鎖大江，嚴重影響著航運。”在審議航道法草案時，全國人大常委會委員楊邦杰說，在金沙江上游，從宜賓開始的四級大壩，都是大型水電站，上游的水電站更多，整個川西有50 多座水壩電站，上千座小型水電站。這些大壩到底該不該建？合理不合理？是不是應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理？如果草案不能夠明確航道管理的責任主體，即便立了法，執(zhí)行起來難度也會很大。

    “目前廣西的通航河流中的建筑物有40 多座，其中通航河流上已經(jīng)建成的船廠累計20 座，礙航的有百色水庫等12座。在航道上的這些建筑物由多個部門、多個單位建設(shè)，包括水利、公路等，嚴重影響了航道通暢。這個問題的根本原因是為了本單位、本部門的利益，而不顧大局。”全國人大常委會委員梁勝利說，制定這部法目的是發(fā)展航運事業(yè)，最終要體現(xiàn)在航道的營運上，但這方面內(nèi)容不夠全面，也不夠到位。“我建議增加關(guān)于航道營運管理方面的條款，國家要統(tǒng)一規(guī)劃，特別是跨流域、跨部門、跨單位的公共性航道資源要實行統(tǒng)一規(guī)劃。建立航運利益的共享機制，調(diào)動從事航道建設(shè)和營運的各個主體的積極性。建立綜合協(xié)調(diào)機制，各個主體要圍繞整個航道的規(guī)劃、建設(shè)、營運、管理等各方面進行協(xié)作，減少利益沖突。”

    “目前我國的航道存在運輸多頭管理、航道發(fā)展規(guī)劃滯后、航道劃分和等級標準不明確等問題，形成不少礙航閘壩，造成航道中斷。”全國人大代表王中丙也建議草案中增加航道營管方面的規(guī)定，根據(jù)綜合航道的區(qū)域性、重要性和技術(shù)等級，進一步明確航道的建設(shè)、管理、維護主體，實現(xiàn)同一區(qū)域、同一等級的航道建設(shè)、養(yǎng)護和管理主體三者合一。

    除了委員和代表提出明確航道經(jīng)營管理的責任主體，解決航道建設(shè)、養(yǎng)護資金匱乏，各部門之間協(xié)作等問題需要進一步加以明確之外，全國人大財經(jīng)委對航道法草案提出的審議意見還強調(diào)，通航河流及水域不僅承載著水利發(fā)電、防洪、水產(chǎn)養(yǎng)殖以及旅游等功能，還和飲用水源密切相關(guān)。因此，有必要重視航道的生態(tài)屬性，加強水資源的保護，建議在草案總則中強化生態(tài)保護的有關(guān)規(guī)定。

    “現(xiàn)在我們老百姓很關(guān)心水體的生態(tài)安全。航道怎么再規(guī)劃、再怎么設(shè)計，都是在水體上搞運輸。目前多數(shù)船只的動力源是化石能源，避免不了要排污。我們不能水運搞得風風火火，卻不重視垃圾、水生物物種平衡等問題。”全國人大常委會委員叢斌說，草案未涉及航道所在水體的生態(tài)安全保護問題，而這是一個嚴峻的問題。“我建議在本法中明確規(guī)定保護水體生態(tài)安全的具體措施。發(fā)展航道必須要通過環(huán)境影響評價，沒有環(huán)評是不行的，草案必須把環(huán)評寫進來。對現(xiàn)有航道的治理，既要包括運輸能力的治理，也要包括對水體生態(tài)環(huán)境的治理。”

   “我國水資源缺乏，全國三類水以上的地表水量有限，所以加快航道業(yè)的發(fā)展，一定要從考慮百姓飲水安全上，進行認真的研究和論證。”叢斌說，我們這不能跟美國、德國比，尤其是在水生態(tài)危機這方面跟其他國家沒有可比性。“我們要針對我國水資源生態(tài)容量的實際情況，實事求是地按照十八屆三中全會對生態(tài)建設(shè)的具體要求來制定這部法律。”（責任編輯：劉舒尹）