新華網(wǎng)北京１２月２２日電  十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議２２日對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行二審。草案對(duì)地方立法權(quán)、建立單獨(dú)表決制度、備案審查制度等作出了明確規(guī)定。

　　 厘清地方立法權(quán)力邊界

　　２０１４年８月審議的立法法修正案草案一審稿，將過去４９個(gè)較大的市享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全部２８２個(gè)設(shè)區(qū)的市。此后在向各地征求意見時(shí)，一些較大的市提出，將已經(jīng)享有地方立法權(quán)的４９個(gè)較大的市與２３３個(gè)其他設(shè)區(qū)的市置于同一“起跑線”，大大削減了４９個(gè)較大市的立法權(quán)限。建議分別情況，區(qū)別對(duì)待，實(shí)行“老城老辦法，新城新辦法”。

　　中國政法大學(xué)教授應(yīng)松年則認(rèn)為，對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限作適當(dāng)限定是必要的。根據(jù)行政處罰法，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政處罰，如對(duì)設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)不作限制，不利于公民權(quán)利的保護(hù)。

　　 黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)明確地方立法權(quán)限和范圍提出了要求。

　　全國人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽在向常委會(huì)匯報(bào)時(shí)說，較大的市是省、自治區(qū)行政區(qū)域的組成部分，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，既要使其可以根據(jù)城市的特點(diǎn)制定規(guī)范，也要避免重復(fù)立法，維護(hù)法制統(tǒng)一，在中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的情況下，對(duì)較大的市的立法權(quán)限進(jìn)行界定是必要的。

　　據(jù)此，二審稿關(guān)于地方立法權(quán)作了三個(gè)主要修改：一是規(guī)定較大的市（包括設(shè)區(qū)的市）制定地方性法規(guī)的權(quán)限為：可以對(duì)城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)。同時(shí)規(guī)定“法律對(duì)較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的除外”。

　　 二是對(duì)原有４９個(gè)較大的市已經(jīng)制定地方性法規(guī)的，規(guī)定其涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。

　　三是根據(jù)全國設(shè)區(qū)的市的實(shí)際情況，對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)確定賦予設(shè)區(qū)的市開始制定地方性法規(guī)的具體步驟和時(shí)間，在一審稿規(guī)定需要綜合考慮“人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況”的基礎(chǔ)上，增加了“立法需求、立法能力”等因素。

　　關(guān)于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)限劃分，中國政法大學(xué)教授朱維究認(rèn)為，對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行限制的，必須由人大立法；限制政府權(quán)力的，政府可以制定規(guī)章。

　　對(duì)此，草案二審稿對(duì)地方政府規(guī)章還作出限制性規(guī)定：沒有法律、行政法規(guī)、地方性法律依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

　　二審稿同時(shí)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大或其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。

　　 建立單獨(dú)表決制度

　　草案二審稿完善了法律草案表決機(jī)制，規(guī)定法律草案表決稿交付表決前，委員長會(huì)議根據(jù)審議的情況，可以決定將個(gè)別意見分歧較大的重要條款提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議單獨(dú)表決。同時(shí)，對(duì)單獨(dú)表決后的處理作了規(guī)定。

　　上海交通大學(xué)教授徐向華認(rèn)為，單獨(dú)表決制度是相對(duì)于整體表決而言的一種表決方式，主要是為了防止法案由于個(gè)別條款的爭(zhēng)議而反復(fù)討論，難以提交表決。他建議，對(duì)單獨(dú)表決適用情形、提議主體、提出時(shí)間、決定程序、通過規(guī)則以及表決后的處理等作出明確規(guī)定。

　　 最高人民法院副院長江必新建議，單獨(dú)表決程序制度要融合辯論和協(xié)商程序。

　　十八屆四中全會(huì)決定提出要“探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。據(jù)此，草案二審稿增加規(guī)定，舉行立法聽證會(huì)，要聽取“基層和有關(guān)群體代表、有關(guān)部門、人民團(tuán)體、社會(huì)組織和有關(guān)專家等方面”的意見；專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與起草工作，或委托有關(guān)專家學(xué)者、教學(xué)科研單位和社會(huì)組織起草。

　　 強(qiáng)化備案審查制度

　　 草案一審后向地方征求意見時(shí)，安徽等地提出，過去備案審查工作一直以被動(dòng)審查為主，建議增加主動(dòng)審查的內(nèi)容。

　　 應(yīng)松年等專家建議，對(duì)公民、法人和其他組織提出的審查建議，應(yīng)當(dāng)建立反饋機(jī)制，告之是否收到和審查結(jié)果。

　　來自社會(huì)公眾的意見中，有人指出，規(guī)定其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出審查建議后，有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)一般應(yīng)當(dāng)給予書面反饋。還有人建議，建立專門委員會(huì)、工作委員會(huì)審查意見的信息公開機(jī)制，公民可以申請(qǐng)查詢。

　　對(duì)此，草案二審稿增加規(guī)定，有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查；全國人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)將審查、研究情況除可以向提出審查建議的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋外，并可以向社會(huì)公開。（責(zé)任編輯：劉舒尹）