湖南人大微信全國(guó)人大代表： 趙麗莎 秦希燕 蔣秋桃
【提要】
立法法是規(guī)范國(guó)家整個(gè)立法活動(dòng)的根本依據(jù)。它雖然規(guī)范的是立法，但涉及的卻是所有公民的權(quán)益，是一部真正關(guān)聯(lián)著千家萬(wàn)戶的法。
3月8日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議第二次全體會(huì)議聽取了關(guān)于立法法修正案草案的說(shuō)明。草案對(duì)立法體制、科學(xué)立法、民主立法，對(duì)更好地發(fā)揮人大在立法中的主體作用都做了很多細(xì)致的規(guī)定。這其中，關(guān)于地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范的規(guī)定，引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注，也成為了人大代表們熱議的話題。
【觀點(diǎn)】
科學(xué)民主立法，防止地方“紅頭文件”權(quán)力過(guò)大、方向跑偏
主持人：草案中的一大亮點(diǎn)是對(duì)地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。各位代表覺(jué)得為什么要就此做出具體的規(guī)定？
秦希燕：在我國(guó)的地方立法過(guò)程中，目前存在“人大立法行政化，行政立法部門化，部門的利益、地方的利益法制化”傾向。所謂“有權(quán)就任性”，就是有的地方政府往往通過(guò)制定規(guī)章的形式擅自裁改減損公民法人或者是其他組織的權(quán)利，或者是增加他們的義務(wù)，這從法律意義上來(lái)說(shuō)，就是“越權(quán)立法”，就是“立法任性”。所以草案就此作出了明確，就是沒(méi)有法律行政法規(guī)的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利，或者是增加其義務(wù)的規(guī)范。這是草案中很大的亮點(diǎn)，是從法律層面上防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化的具體體現(xiàn)，保障了公民權(quán)利免受行政機(jī)關(guān)不合法侵犯和干預(yù)，是踐行全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的具體落實(shí)，意義重大。有了這條規(guī)定，政府權(quán)力在立法中濫用的情況將會(huì)被限制，使政府“有權(quán)不能再任性”。
蔣秋桃：草案之所以規(guī)范地方政府立法的權(quán)限，我認(rèn)為是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必需。因?yàn)槲覈?guó)改革開放30多年取得了巨大的進(jìn)步，但是在改革發(fā)展的過(guò)程中遇到了許多新問(wèn)題。當(dāng)時(shí)為了確保發(fā)展不停步，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)于一系列法律法規(guī)實(shí)行授權(quán)方式處理，2000年立法法出臺(tái)以后特別是最近幾年，我們?cè)诔鞘邪l(fā)展、城市管理、房屋拆遷、稅收與戶籍管理、環(huán)境治理等方面出臺(tái)了一系列有違上位法的地方規(guī)章，有的地方甚至因此發(fā)生了一些群體性事件。為了確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型成功并使未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加有序，我們必須根據(jù)新的形勢(shì)對(duì)立法法進(jìn)行修正，規(guī)范地方政府的有關(guān)行政行為。
修正立法法也是督促各級(jí)政府遵守法律并提升中國(guó)國(guó)家形象的需要。俗話說(shuō)：沒(méi)有規(guī)矩不能成方圓，總理這次報(bào)告也指出，“有權(quán)不可任性”，都是講的一個(gè)道理，那就是必須按照法律辦事。以前我們比較多地強(qiáng)調(diào)官員個(gè)人素質(zhì)和道德修養(yǎng)，較少要求國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為守法合規(guī)。其實(shí)公權(quán)力的行使要求各級(jí)政府和官員更應(yīng)該按照規(guī)矩辦事，國(guó)家機(jī)關(guān)和官員要做遵紀(jì)守法的表率，這是執(zhí)政者獲得廣大人民群眾認(rèn)可的基礎(chǔ)，也是提升國(guó)家形象的必需。
趙麗莎：只有良法才有善治。一部科學(xué)、民主的立法法是有更多良法可依的重要保障。隨著改革不斷深入和法治中國(guó)提速，立法活動(dòng)也相對(duì)加快，提高立法質(zhì)量、保證法律的實(shí)施效果是依法行政的重要保障。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方通過(guò)一紙“紅頭文件”就隨意限行、限購(gòu)，這既有上位法存疑的質(zhì)疑，也存在不符合程序正義的問(wèn)題。“半夜雞叫”限行、限購(gòu)，好處是調(diào)控效果立竿見影，但實(shí)用主義不能替代依法行政，好心不能替代程序正義，勺子不能比鍋還大?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。因此，防止立法的部門化、地方化利益傾向尤為重要。對(duì)立法法進(jìn)行修正，將地方規(guī)章、法規(guī)立法的程序正義明確寫進(jìn)法條，為地方政府的權(quán)力劃清了邊界，有望解決存在多年的地方“紅頭文件”權(quán)力過(guò)大、方向跑偏等問(wèn)題。
利益驅(qū)動(dòng)是導(dǎo)致立法“任性”的根本原因
主持人：當(dāng)前一些地方出現(xiàn)了“紅頭文件”權(quán)力過(guò)大，方向跑偏等現(xiàn)象，一定程度上侵犯了公民的利益，各位代表認(rèn)為主要是什么原因所致？
秦希燕：“紅頭文件”權(quán)力過(guò)大，方向跑偏，具體來(lái)說(shuō)主要就是權(quán)力意識(shí)膨脹，地方保護(hù)主義和部門利益驅(qū)動(dòng)所致，根本上就是權(quán)力尋租。因?yàn)橐恍┑胤秸凸芾聿块T，把制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章作為牟取本部門權(quán)力和利益的手段，將權(quán)力部門化、私有化，將利益文件化，以規(guī)章之名行越權(quán)之事，往往就通過(guò)所謂的“立法”，甚至僅僅就是一次會(huì)議、一紙通知就擴(kuò)大本部門職權(quán)，以犧牲人民群眾的合法權(quán)益為代價(jià)，減損公民權(quán)利，增加公民義務(wù)。這既是“官本位”思想的遺毒，又是產(chǎn)生部門立法腐敗的源頭，也是“惰政”的表現(xiàn)。
蔣秋桃：紅頭文件權(quán)力過(guò)大、方向跑偏等現(xiàn)象導(dǎo)致侵犯公民權(quán)益，其原因我個(gè)人認(rèn)為主要有3個(gè)：一是部分地方官員“太任性”，骨子里充滿個(gè)人主義至上的威權(quán)思想，“唯我獨(dú)尊”意識(shí)作怪；二是不正確的政績(jī)觀所致，有些官員為了自己的晉升，不惜侵犯公眾利益而強(qiáng)行出臺(tái)一些不符合法律的行政規(guī)章；三是不懂法或者蔑視法律導(dǎo)致出臺(tái)的地方行政法規(guī)觸犯國(guó)家有關(guān)上位法。
把權(quán)力裝進(jìn)法律的籠子
主持人：黨的十八屆四中全會(huì)提出要民主立法，科學(xué)立法，結(jié)合此次立法法的修正，各位代表覺(jué)得應(yīng)該從哪些方面著手，防止地方政府規(guī)章超越上位法，或者立法過(guò)程中部門或地方利益的法律化？
秦希燕：首先必須強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確立法權(quán)的邊界，嚴(yán)格限制地方政府和部門立法權(quán)限，地方和部門的立法必須做到立法有據(jù)，嚴(yán)格依照立法法規(guī)定的立法原則和立法權(quán)限進(jìn)行，從國(guó)家整體利益出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定權(quán)力和責(zé)任。同時(shí)，明確地方和立法部門的程序，使地方立法科學(xué)、民主、規(guī)范。應(yīng)該說(shuō)，這些年來(lái)湖南在這方面還是做得不錯(cuò)，在地方立法過(guò)程中一般都經(jīng)過(guò)了立法調(diào)研，可行性評(píng)價(jià)，聽證會(huì)，專家學(xué)者、社會(huì)組織、科研單位論證起草等程序，對(duì)爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，還引入第三方評(píng)估，充分聽取多方面的意見建議。我曾多次參加省政府法制辦組織的一些立法項(xiàng)目的調(diào)研，提出的一些建議也被吸納。希望這些立法中好的經(jīng)驗(yàn)做法能繼續(xù)保持發(fā)揚(yáng)，并以立法的形式固定下來(lái)。
加強(qiáng)對(duì)政府部門立法多元化的監(jiān)督也很重要。通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，監(jiān)督地方政府規(guī)范立法，讓每一次立法活動(dòng)都在陽(yáng)光下運(yùn)行。這其中，要強(qiáng)化上級(jí)人大及常委會(huì)對(duì)地方立法的違憲、違法的立法監(jiān)督，涉及部門利益的立法項(xiàng)目必須要經(jīng)過(guò)人大論證，發(fā)揮人大對(duì)法規(guī)規(guī)章備案審查制的作用。
趙麗莎：憲法是我們國(guó)家的根本法律準(zhǔn)則，各級(jí)政府一定要切實(shí)做到遵法、守法、學(xué)法、用法，依法全面履行職責(zé)。所有行政行為都要于法有據(jù)，任何政府部門都不得“法外授權(quán)”。此次立法法修正案草案中就明確了稅收征收管理只能由法律規(guī)定，以對(duì)政府征稅權(quán)的行使施加合理的限制，保障納稅人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。
蔣秋桃：要加強(qiáng)國(guó)家上位法的宣傳教育，提高公民利用上位法對(duì)比下位法的比較能力，并發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督職能，規(guī)定地方政府的任何規(guī)章制度在制定前要向全社會(huì)征求意見，不能一覺(jué)醒來(lái)就有一項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)。像近期深圳市“閃電”出臺(tái)汽車限購(gòu)政策，如果事前征求市民的意見或者公示，也就不會(huì)在社會(huì)上引起那么大爭(zhēng)議。
同時(shí)，加強(qiáng)立法規(guī)范，最重要的是要遵守立法法，必要時(shí)要將地方政府對(duì)立法的遵守和執(zhí)行情況列入考核范圍。各級(jí)人大也要加強(qiáng)執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正并對(duì)有關(guān)官員問(wèn)責(zé)。
發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用
主持人：草案擬擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。請(qǐng)問(wèn)作為市一級(jí)人大常委會(huì)，應(yīng)如何發(fā)揮好人大立法的主導(dǎo)作用，確保立法質(zhì)量，充分反映群眾的意志意愿？
趙麗莎：賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這對(duì)市州一級(jí)的人大常委會(huì)工作來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)新的使命和考驗(yàn)，所以我們?cè)诒炯?jí)的地方立法方面，首先要注重立法的質(zhì)量。因?yàn)榉傻馁|(zhì)量是法律的靈魂和生命，沒(méi)有好的質(zhì)量就不可能在起到好的作用和法律效果，所以我們?cè)诘胤搅⒎ㄟ^(guò)程中，必須依法履行好對(duì)地方性法規(guī)的立項(xiàng)、起草、調(diào)研、論證和審議等職責(zé)，通過(guò)這些規(guī)范有序的程序，進(jìn)行科學(xué)立法。
第二是地方人大立法必須要體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奶厣?。要結(jié)合我們當(dāng)?shù)氐膶?shí)際來(lái)規(guī)范政府的行為，使政府依法行政。
第三是地方立法必須要在憲法的框架范圍之內(nèi)來(lái)進(jìn)行，我們所制定的地方性法規(guī)不能與上級(jí)的法律相沖突。所以在這方面我們國(guó)家要建立中國(guó)特色社會(huì)主義法制的框架體系。
第四是地方立法必須要體現(xiàn)人民群眾的利益，維護(hù)人民群眾的利益，實(shí)現(xiàn)人民群眾的愿望。我們?cè)诘胤搅⒎ㄟ^(guò)程中，也要走群眾路線，要進(jìn)行調(diào)查了解，要廣泛聽取法律專家、法律顧問(wèn)、法律工作者，以及基層人大代表等方方面面的意見建議，使我們的法規(guī)能夠立足于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，真正對(duì)當(dāng)?shù)卣袨槠鸬揭粋€(gè)規(guī)范的作用。
秦希燕：要建立健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式，開展立法協(xié)商，發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、無(wú)黨派人士、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，探索涉及本區(qū)域重大利益調(diào)整專家論證征詢機(jī)制，凝聚立法共識(shí)。同時(shí)，加大問(wèn)責(zé)力度，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，確保地方立法不再“任性”。
蔣秋桃：地方立法的權(quán)限下放以后，市州一級(jí)人大一定要找準(zhǔn)自己的位置和職責(zé)。人大是立法監(jiān)督機(jī)關(guān)，既要支持政府的工作，也要加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督。在制定地方性法規(guī)過(guò)程中人大要負(fù)主體責(zé)任，對(duì)政府不能有求必應(yīng)，對(duì)有違法律的行為要敢于提出否決。上級(jí)人大也要對(duì)市州一級(jí)人大立法工作定期考核，對(duì)于迫切需要出臺(tái)的地方規(guī)章未能在兩年后列入立法程序或者不能正確履行立法職責(zé)的，要追究市級(jí)人大常委會(huì)失職之責(zé)。
【網(wǎng)民熱議】
騰訊網(wǎng)友“蟲子蟲子金色的”：一些地方的限行、限購(gòu)、限貸等限制性行政手段，今后還能不能再“任性”？希望這種現(xiàn)象在立法法修改后成為“往事”，讓公民權(quán)利不再被“合法”侵犯。
新浪網(wǎng)友“yysatan”：政府規(guī)章擅自設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范，一方面侵犯了立法權(quán)的領(lǐng)地，另一方面也直接侵害了民眾利益。這種“越權(quán)立法”因通常伴隨著對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定的突破，而成為“法治統(tǒng)一”原則的巨大阻礙。期盼修改后的立法法盡快施行。
網(wǎng)易網(wǎng)友“zjj123快樂(lè)”：對(duì)部門利益法律化的立法回應(yīng)，是難能可貴的進(jìn)步。以規(guī)范地方政府規(guī)章制定權(quán)限的方法，預(yù)防和遏制地方政府“有權(quán)就任性”理當(dāng)積極推進(jìn)。
搜狐網(wǎng)友“smallgain”：把立法權(quán)交還給人大，其實(shí)是正本清源了?，F(xiàn)在問(wèn)題就來(lái)了，這個(gè)立法權(quán)還給了人大，人大有沒(méi)有這個(gè)力量來(lái)完成？人大代表來(lái)自各行各業(yè)，對(duì)于稅收稅率這種比較專業(yè)的問(wèn)題，能否在短時(shí)間內(nèi)處理好？所以立法法修改對(duì)人大的自身建設(shè)來(lái)講也是種考驗(yàn)。希望他們能交個(gè)滿意的答卷。
【數(shù)據(jù)連接】
2014年，湖南省人大常委會(huì)抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，不斷完善立法工作機(jī)制，積極推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，真正使法規(guī)立得住、行得通、真管用，努力為改革發(fā)展提供法制保障。全年共制定、修改和廢止法規(guī)13件，審查批準(zhǔn)長(zhǎng)沙市地方性法規(guī)和民族自治地方單行條例3件，對(duì)2件法規(guī)進(jìn)行了初步審議，對(duì)6件國(guó)家法律草案提出了修改意見。（責(zé)任編輯：陳柳）
來(lái)源：湖南日?qǐng)?bào)
作者：劉文韜
編輯：redcloud