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——2014年7月28日在省十二屆人大常委會第十一次會議上
省財政廳廳長鄭建新
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：省財政廳廳長鄭建新
受省人民政府委托，我就《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例(修訂草案)》(以下簡稱《條例》)作如下說明：
一、修訂現(xiàn)行條例的必要性
鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是國家財政體系的重要組成部分。2000年1月15日，省九屆人大常委會第十三次會議通過了《湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理條例》，同年3月1日起正式施行。我省制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的地方性法規(guī)，為保障基層政權(quán)運轉(zhuǎn)，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著我省農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展和社會管理改革深入推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理工作面臨新形勢、新問題，需要修訂完善現(xiàn)行條例：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行環(huán)境發(fā)生變化。現(xiàn)行條例的立法背景是我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行分稅制預(yù)算管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負責(zé)農(nóng)業(yè)稅費及各項事業(yè)費征收，各類統(tǒng)籌款和稅費附加構(gòu)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)較為穩(wěn)定的自主性收入來源。但是，經(jīng)過農(nóng)村稅費改革，取消了各類農(nóng)業(yè)稅費，受經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及稅種數(shù)量限制，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)失去了自主性收入來源，即使有極少的稅收收入，也難以按稅種劃分預(yù)算級次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支或包干制，依靠各類財政轉(zhuǎn)移支付維持運轉(zhuǎn)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行方式已作調(diào)整。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行環(huán)境發(fā)生變化，現(xiàn)行條例中有的規(guī)定與當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行方式的實際相脫節(jié)，如現(xiàn)行條例規(guī)定農(nóng)村教育費附加的“征、管、用”，觀已取消農(nóng)村教育費附加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不再承擔(dān)教育支出責(zé)任。又如，觀行條例規(guī)定預(yù)算外收支作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的重要組成部分，觀預(yù)算外收支已全部納入預(yù)算管理，其科目也已停止使用。三是財政資金安全存在風(fēng)險。2004年以來，中央連續(xù)11年出臺一號文件聚焦“三農(nóng)”問題，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，加強公共財政轉(zhuǎn)移支付，國家財政對鄉(xiāng)村農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、村級組織運轉(zhuǎn)等基本公共服務(wù)的投入力度逐年加大，注入到我省鄉(xiāng)、村的各類財政資金規(guī)模增大，迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及其財政機構(gòu)就近就地實施監(jiān)管，保障財政資金使用效益。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理改革深入推進。2005年，我省試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式改革，推行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，縣級財政部門在預(yù)算編制、賬戶設(shè)置、集中支付、政府采購和票據(jù)管理等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行管理和監(jiān)督。2001年，國家推行國庫集中收付制度改革，建立國庫單一賬戶體系，實行鄉(xiāng)財縣管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)視同縣級預(yù)算單位執(zhí)行國庫集中支付制度。我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的這兩項重大改革事項，迫切需要通過立法加以規(guī)范。鑒于上述情況，有必要盡快修訂現(xiàn)行條例。
二、起草和審查過程
《條例》為2013年立法計劃調(diào)研項目。省財政廳成立了 《條例》立法工作小組，在全省財政系統(tǒng)征求修改意見和建議，赴永州市、常德市、長沙市和邵陽市開展立法調(diào)研，召開湘南、湘中和湘北3個地區(qū)的座談片會，廣泛聽取相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和基層財政工作人員的意見。2013年6月，省財政廳完成《條例》的初步起草工作；7月，召開立法專家論證會，研討起草稿的框架體系及相關(guān)內(nèi)容。2014年3月，省財政廳和省政府法制辦在洞口縣、桃源縣分別召開有土2個縣市區(qū)財政部門、10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)參加的立法調(diào)研座談會；省財政廳召開廳長辦公會， 審查《條例》第6稿并再次修改。4月1日，向省人民政府呈報《條例》送審稿。
省政府法制辦收到《條例》送審稿后，書面征求省農(nóng)辦、發(fā)改、民政、人力資源社會保障、國土資源、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、審計、監(jiān)察、國資、地稅、扶貧辦等省直部門、14個市州政府、9個縣區(qū)市和35名省十二屆人大代表的意見，在省政府門戶網(wǎng)站和紅網(wǎng)上公開征求意見，召開省直有關(guān)部門協(xié)調(diào)會，根據(jù)各方面意見進行審查、協(xié)調(diào)和修改，三易其稿?！稐l例》在呈請省政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志審定后，再次修改完善，形成報省政府常務(wù)會議審議的文稿。5月19日，《條例》經(jīng)省政府第27次常務(wù)會議審議通過?！稐l例》共26條，主要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算收支、財政資金、資產(chǎn)債務(wù)等事項作出規(guī)定。
三、需要說明的幾個問題
(一)關(guān)于管理體制。一級政府一級預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理法律主體。實行鄉(xiāng)財縣管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財政的法律主體地位不變，財政資金的所有權(quán)和使用權(quán)不變，享有的債權(quán)和承擔(dān)的債務(wù)不變。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟?。《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)本轄區(qū)財政工作管理，其具體工作由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)負責(zé)。縣級政府應(yīng)當科學(xué)合理劃分縣鄉(xiāng)事權(quán)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，明確縣鄉(xiāng)財政支出責(zé)任(第3條)。
(二)關(guān)于運轉(zhuǎn)經(jīng)費全額保障。目前，一般轉(zhuǎn)移支付的比例越來越高，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)經(jīng)費，包括干部職工的津補貼在內(nèi)的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等按標準全額納入縣級財政預(yù)算，既能維護鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工的合法權(quán)益，又能夠讓廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)人集中精力用于推動發(fā)展，維護鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定?！稐l例》規(guī)定，省、設(shè)區(qū)的市(自治州)人民政府及其財政部門應(yīng)當完善轉(zhuǎn)移支付制度，建立健全基本財力保障激勵機制，督促縣級財政按照政策和標準履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本財力保障責(zé)任，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費 (含工資和津補貼)和公用經(jīng)費等。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入不能滿足其基本支出需要的，縣級財政應(yīng)當給予保障(第4條)。
(三)關(guān)于預(yù)算收支。一是預(yù)算編制。目前，在全省2084個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，長沙市17個、岳陽市3個和益陽市1個共21個財政收支規(guī)模較大、具備一定財政管理水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照預(yù)算法規(guī)定編制本鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算。其余2063個不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣鄉(xiāng)兩級財政預(yù)算共編?！稐l例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)應(yīng)當按照縣級政府財政部門制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制方案和核定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員經(jīng)費、公用經(jīng)費支出定額標準，編制本鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算和決算草案。不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，比照縣級政府預(yù)算單位，由縣鄉(xiāng)兩級財政共同編制預(yù)算，匯總編入縣級預(yù)算(第6條)。二是賬戶設(shè)置。實行鄉(xiāng)財縣管，賬戶統(tǒng)設(shè)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在各金融機構(gòu)的所有賬戶， 由縣級財政部門在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融機構(gòu)統(tǒng)一開設(shè)財政賬戶，并結(jié)合實際設(shè)置有關(guān)明細賬戶?！稐l例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當按照國家規(guī)定，經(jīng)上級財政部門批準設(shè)置銀行賬戶，通過國庫單一賬戶體系管理本轄區(qū)財政收入和支出。由縣鄉(xiāng)兩級財政共同編制預(yù)算的，縣級政府財政部門應(yīng)當將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入和支出納入縣級國庫單一賬戶體系管理(第7條)。三是預(yù)算支出。實行鄉(xiāng)財縣管，集中收付， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系管理，支出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度預(yù)算為依據(jù)?！稐l例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)使用財政資金，應(yīng)當向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)申報；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)應(yīng)當按照預(yù)算，審查用款計劃，通過國庫單一賬戶將資金直接撥付到商品、勞務(wù)供應(yīng)者或者用款單位(第9條)。
(四)關(guān)于財政資金。《條例》對下列三類財政資金作出規(guī)定：一是運轉(zhuǎn)資金?！稐l例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、民生支出及其他必要支出的開支范圍和標準，嚴格財務(wù)支出核算。財政補助村級組織的專項工作經(jīng)費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)實行專賬核算(第12條)。二是項目資金?！稐l例》規(guī)定，對列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的項目資金，上級主管部門撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)、未列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的項目資金，縣市區(qū)人民政府有關(guān)部門在鄉(xiāng)村實施項目并管理的資金，分別實施管理，確保項目資金?？顚Ｓ?nbsp; (第13條)。三是補貼資金。對補貼鄉(xiāng)村居民的財政資金，《條例》規(guī)定公開補助政策及信息、補貼資金發(fā)放的程序，確保財政惠農(nóng)補貼落實到位 (第14條)。
(五)關(guān)于資產(chǎn)債務(wù)?！稐l例》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有的國有資產(chǎn)、確權(quán)后的國有資產(chǎn)和財政資金投入村集體經(jīng)濟組織形成的國有資產(chǎn)管理事項作出規(guī)定，防止國有資產(chǎn)流失(第15、16條)。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府舉借債務(wù)、提供擔(dān)保所形成的債務(wù)風(fēng)險是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的一大隱患，必須嚴控防范。按照法不溯及既往的原則，舊債不屬于《條例》規(guī)范的事項，需通過制定政策化解。為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險控制，《條例》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得自行舉借債務(wù)。有一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需舉借債務(wù)的，由縣市區(qū)人民政府按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得違反國家規(guī)定擅自提供擔(dān)保(第17條)。
以上說明，請予以審議。
編輯：redcloud