2016年12月召開的十二屆全國人大常委會第二十五次會議審議了國務(wù)院提交的《中華人民共和國水污染防治法(修正案草案)》。這是繼2015年1月1日新的環(huán)境保護法、2016年1月1日新的大氣污染防治法開始實施以來，在污染防治立法領(lǐng)域的又一重要進展。修正案審議通過后，將為我國全面推進依法治國、在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域構(gòu)建最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度再添法律依據(jù)。

　　強化水污染防治工作事關(guān)人民群眾切身利益，集聚全社會的廣泛關(guān)注和積極努力。水污染防治法的修改，從立法規(guī)劃、計劃的確定，到草案要解決的主要問題，再到審議的具體安排，無不彰顯出濃厚的民生關(guān)切。

　　法律修改的主要進展情況

　　現(xiàn)行水污染防治法是1984年制定的，先后于1996年和2008年兩次修改，對防治水污染發(fā)揮了重要作用，水污染防治工作在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、監(jiān)督管理、工業(yè)和城鎮(zhèn)水污染防治、飲用水水源安全保障等方面均取得積極進展。但隨著全面建設(shè)小康社會的不斷推進，人民群眾對美好環(huán)境的訴求日益提升，對水污染防治工作提出了新要求，全國人大代表也不斷提出修改水污染防治法的議案。為積極回應(yīng)社會關(guān)切，順應(yīng)國情民意，2013年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，全國人大常委會將修改水污染防治法列入五年立法規(guī)劃，由國務(wù)院提請審議。2016年，全國人大常委會將水污染防治法修改列入年度立法計劃，安排在12月會議上初審。

　　為更好地推動法律修改，2015年，全國人大常委會對水污染防治法實施情況開展執(zhí)法檢查，陳昌智副委員長在八月召開的常委會第十六次會議上做執(zhí)法檢查報告；會議還開展了水污染防治專題詢問，張德江委員長出席，沈躍躍副委員長主持詢問，汪洋副總理帶領(lǐng)國務(wù)院辦公廳、環(huán)保部等10個部門13位負(fù)責(zé)同志到會應(yīng)詢。執(zhí)法檢查和專題詢問進一步明確了法律實施取得的成效、存在的主要問題、下一步的主要目標(biāo)等，聚焦了法律修改要解決的重點問題，推動了水污染防治法的修改進程。為保證按時提請常委會審議，全國人大環(huán)資委提前介入法律修改進展，2015年10月、2016年6月和10月，環(huán)資委三次聽取環(huán)保部介紹法律修改工作進展。

　　按照全國人大常委會和國務(wù)院的立法工作安排，2016年10月，環(huán)保部將法律修訂草案送審稿報請國務(wù)院審議。國務(wù)院法制辦在深入研究的基礎(chǔ)上，將修改集中在全面落實《水污染防治行動計劃》確定的主要制度措施、與新的環(huán)境保護法相銜接、圍繞執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的重點問題和社會普遍關(guān)注的突出問題等方面，進一步修改完善后，經(jīng)國務(wù)院第157次常務(wù)會議討論通過，提請全國人大常委會審議。12月9日，環(huán)資委召開全體會議，對修正案草案進行了審議，建議提請全國人大常委會第二十五次會議審議。

　　強化地方政府責(zé)任

　　防治水污染、保護水環(huán)境事關(guān)民生福祉，事關(guān)全面建成小康社會，需要各級政府和有關(guān)部門按照中央統(tǒng)一部署，更加主動自覺地加大對依法推動水污染防治工作的努力。為保證各級地方政府切實承擔(dān)起對本行政區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的法定責(zé)任，修正案草案增加規(guī)定“未達到水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的，有關(guān)市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達標(biāo)規(guī)劃，明確防治措施及達標(biāo)時限，并可以根據(jù)達標(biāo)需要對本行政區(qū)域內(nèi)的水污染物排放單位提出嚴(yán)于國家和地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的控制要求”。

　　這一規(guī)定，在新環(huán)境保護法第二十八條規(guī)定“未達到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限期達標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達標(biāo)”的基礎(chǔ)上，把限期達標(biāo)規(guī)劃制度從“未達到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”擴大到“未達到質(zhì)量改善目標(biāo)”，進一步提高了水污染防治工作的針對性和實效性；同時，在新環(huán)境保護法第十六條“省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項目，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；對國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，授權(quán)市縣級政府對企業(yè)提出“嚴(yán)于國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)的控制要求”，也進一步彰顯了國家用最嚴(yán)格的法律制度保護水環(huán)境的決心。一方面，地方政府在環(huán)境保護領(lǐng)域的責(zé)任在加大，另一方面，法律手段和力度也在增多。相輔相成，保障地方政府責(zé)任落到實處。

　　加強流域水污染聯(lián)合防治與生態(tài)保護

　　健全流域水污染治理協(xié)調(diào)機制，加強跨流域環(huán)境監(jiān)測合作，做好重點交接斷面聯(lián)合預(yù)警等，是解決跨界水污染防治問題的一致呼聲。修正案草案規(guī)定國務(wù)院環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門和省級政府，建立重要江河、湖泊的流域水環(huán)境保護聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，加強水污染聯(lián)合防治。同時，為提升流域環(huán)境資源承載能力，規(guī)定要明確流域生態(tài)環(huán)境保護要求，組織開展監(jiān)測評價，實施有關(guān)生態(tài)修復(fù)工程。有關(guān)開發(fā)建設(shè)活動要采取有效措施維護流域生態(tài)功能。

　　水污染跨流域和區(qū)域，而環(huán)境管理有轄區(qū)，這是流域水污染防治工作的“老大難”。當(dāng)前，我國流域水污染防治工作面臨三大問題：一是土地開發(fā)利用不合理，導(dǎo)致流域生態(tài)功能嚴(yán)重降低。森林、濕地等生態(tài)用地是保證水源涵養(yǎng)、水土保持、水質(zhì)凈化等流域生態(tài)功能的重要區(qū)域，生態(tài)用地遭到破壞，流域生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力就會顯著下降，嚴(yán)重制約生態(tài)環(huán)境承載力，威脅流域生態(tài)安全。二是水資源過度開發(fā)利用，進一步加劇了水污染治理的難度。我國北方流域水資源開發(fā)率大多超過了40%的國際開發(fā)利用上限，有些河段幾乎沒有天然徑流量。三是流域水環(huán)境污染嚴(yán)重，水生態(tài)健康嚴(yán)重受損。地表水國控斷面中，仍有近9%為劣V類；108個國控重點湖泊(水庫)中，四分之一處于富營養(yǎng)狀態(tài)。水環(huán)境惡化顯著改變了生物原有生存環(huán)境，生物多樣性受到重大影響。

　　修正案草案在新環(huán)境保護法第二十條“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”的基礎(chǔ)上，對流域環(huán)境資源承載能力監(jiān)測評價和預(yù)警等提出具體要求，使法律針對性進一步增強。

　　針對不少流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流溝渠黑臭問題突出，雖然這些水體本身不作為飲用水或者工業(yè)用水，更多是景觀用水，但群眾反映強烈，草案為解決百姓身邊的水污染問題，特別規(guī)定整治城市黑臭水體，提升流域環(huán)境資源承載能力。

　　完善水污染防治監(jiān)督管理制度

　　圍繞排污許可、總量、監(jiān)測等多項制度的系統(tǒng)設(shè)計和有機銜接，修正案草案從三個方面完善水污染防治監(jiān)督管理制度：一是做好排污許可與總量控制、達標(biāo)排放等制度的銜接，規(guī)定排污許可證應(yīng)當(dāng)明確水污染物種類、濃度、總量和排放去向等要求；二是完善環(huán)境監(jiān)測制度，明確排污單位的自行監(jiān)測義務(wù)；三是建立有毒有害水污染物名錄制度，加強風(fēng)險管理。

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：實行最嚴(yán)格的源頭保護制度，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度。這三處修改，正是從“嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放”的角度，對水污染物的排放實行全流程監(jiān)控。要求排污許可證明確水污染物種類、濃度、總量和排放去向等，通過對排污企業(yè)許可證的管理，實現(xiàn)對區(qū)域和流域環(huán)境質(zhì)量的管控，有助于解決實踐中比較突出的個體達標(biāo)與總體超標(biāo)的問題，落實水污染物排放總量控制。要求企業(yè)自動監(jiān)測設(shè)備與環(huán)保部門的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，明確企業(yè)自行監(jiān)測義務(wù)，有助于實現(xiàn)從行政管制到自我管理的過渡，落實企業(yè)污染防治的主體責(zé)任。針對含有毒有害水污染物的廢水與其他廢水混合排放的問題，由于污水處理廠一般采取生化處理工藝，不能有效去除重金屬等有毒有害污染物，導(dǎo)致各地污水處理廠超標(biāo)排放甚至停運的事件時發(fā)，因此，在大氣污染防治法設(shè)立了有毒有害大氣污染物名錄并實施風(fēng)險管理的規(guī)定基礎(chǔ)上，草案也明確了有毒有害水污染物名錄制度，旨在明確優(yōu)先管理對象，提高管理效率。

　　強化重點領(lǐng)域水污染防治措施

　　在工業(yè)廢水、地下水、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染、船舶污染等方面，把法律規(guī)定具體化，注重操作性，是修正案草案著力解決的問題。

　　2015年，黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推進生態(tài)文明的指導(dǎo)意見》中提出：“實施地下水保護和超采漏斗區(qū)綜合治理，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡。推進地下水污染防治。”同年，全國人大常委會執(zhí)法檢查組《關(guān)于檢查<水污染防治法>實施情況的報告》指出，我國地下水水質(zhì)狀況不容樂觀，部分地區(qū)地下水污染較重。根據(jù)2015年《中國環(huán)境狀況公報》，全國5118個監(jiān)測井(點)的地下水水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果顯示，水質(zhì)優(yōu)良、良好、較好、較差和極差的監(jiān)測點比例分別為9.1%、25.0%、4.6%、42.5%和18.8%。地下水污染具有隱蔽性、復(fù)雜性、長期性和突發(fā)性的特點，地下水一旦污染，修復(fù)周期漫長、費用昂貴。為此，修正案草案明確有關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)采取防滲漏等措施，加強地下水水質(zhì)監(jiān)測。

　　當(dāng)前，農(nóng)村水污染防治工作的緊迫性和艱巨性更加突出?，F(xiàn)行水污染防治法專設(shè)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”一節(jié)，規(guī)定了農(nóng)藥、化肥施用、畜禽養(yǎng)殖與水產(chǎn)養(yǎng)殖、以及工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水用于農(nóng)田灌溉時的水污染防治規(guī)定，但是，對農(nóng)村生活污水和垃圾處理沒有要求，對工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水用于農(nóng)田灌溉的規(guī)定也有不足。沒有攻堅克難的決心和切實可行的制度，農(nóng)村水污染防治工作就很難有突破。為此，修正案規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施，并保障其正常運行。

　　強化飲用水安全保障制度

　　飲用水安全保障是本次修改工作的突出重點?！蛾P(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》、《水污染防治行動計劃》等系列文件中都提出要“加強供水全過程管理，確保飲用水安全”。常委會執(zhí)法檢查報告將“強化飲用水水源保護，依法保障飲用水安全”專門列為六條建議之一，并具體指出問題：2015年，86個地級以上城市141個水源一級保護區(qū)、52個水源二級保護區(qū)內(nèi)未完成整治工作；有的水源地上游分布著高風(fēng)險污染行業(yè)；飲用水水源環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管能力不足，難以有效應(yīng)對突發(fā)環(huán)境污染等。此外，還存在城市備用水源建設(shè)和保護有待加強、農(nóng)村地區(qū)分散式飲用水水源保護工作基礎(chǔ)薄弱等問題。

　　應(yīng)該說，飲用水安全保障涵蓋從源頭到龍頭的飲用水供給各個環(huán)節(jié)，生產(chǎn)事故、交通事故、水污染物排放、自然災(zāi)害、供水處理與輸送事故等問題，最終都可能導(dǎo)致百姓的“水杯”出現(xiàn)問題，喝不上干凈的水。為從全過程嚴(yán)防嚴(yán)控飲用水安全，修正案草案增加規(guī)定開展飲用水水源污染風(fēng)險調(diào)查評估、建立城市應(yīng)急水源、發(fā)展規(guī)模集中供水、加強飲用水水質(zhì)監(jiān)測、加強飲用水安全應(yīng)急管理等內(nèi)容。

　　嚴(yán)格法律責(zé)任

　　修正案根據(jù)環(huán)境保護法的精神，對無證或者不按證、超標(biāo)、超總量排放水污染物等違法行為，規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，并與環(huán)境保護法規(guī)定的按日連續(xù)處罰和拘留措施進行了銜接。

　　現(xiàn)行水污染防治法于2008年2月審議通過。在三次審議的過程中，如何加大水污染防治違法處罰力度，是常委會委員們反復(fù)強調(diào)的問題之一。有委員提出，僅從經(jīng)濟成本上看，企業(yè)與其花錢買設(shè)備治污，不如裝暗管偷排，被環(huán)保部門查到，就主動交罰款。針對這個問題，現(xiàn)行水污染防治法專門規(guī)定了對超標(biāo)超總量排污的，環(huán)保部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處以應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。把處罰數(shù)額與排污費掛鉤，目的是罪罰相當(dāng)，加大力度。從實施情況來看，起初是發(fā)揮了震懾效果，但隨著生態(tài)文明建設(shè)的不斷推進，特別是新環(huán)保法實施以來，這樣的處罰又明顯不足。為此，這次修正案不僅擴大了處罰行為種類，還規(guī)定10萬元以上100萬以下的處罰，并對情節(jié)嚴(yán)重的，規(guī)定了停業(yè)、關(guān)閉等措施。

　　(作者為全國人大環(huán)資委法案室副處長)