——2016年5月24日在省十二屆人大常委會第二十二次會議上

　　省旅游局局長 陳獻春

　　主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　我受省人民政府委托，現(xiàn)就《湖南省實施〈中華人民共和國旅游法〉辦法，(草案)》(以下簡稱《辦法》)作如下說明：

　　一、制定本《辦法》的必要性

　　我省擁有豐富的旅游資源，是全國旅游大省。2015年，我省接待國內(nèi)外旅游者突破4億人次，達到4.73億人次，相比2014年增長15.37%；實現(xiàn)旅游總收入突破3000億元，達到3712.91億元， 同比增長21.7l%。我省十分重視旅游法制化建

　　設，1997年4月，省八屆人大常委會制定《湖南省旅游管理條例》，2008年11月，省十一屆人大常委會制定《湖南省旅游條例》，對維護我省旅游市場秩序，推動旅游業(yè)發(fā)展，發(fā)揮了重要作用。當前，我省正處在由旅游產(chǎn)業(yè)大省向旅游強省跨越階段，旅游法制化建設面臨著新形勢和新問題。一是旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。旅游業(yè)現(xiàn)已成為我省重要的支柱產(chǎn)業(yè)，2014年旅游總收入相當于全省GDP的11%。在全民旅游大背景下，旅游規(guī)劃建設、互聯(lián)網(wǎng)+和鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)，旅游金融、客運、安全、公共服務等諸多方面需納入法制化管理， 多部門協(xié)同監(jiān)管。二是貫徹實施上位法。2013年第十二屆全國人大常委會制定《中華人民共和國旅游法》，我省地方立法須對上位法授權(quán)地方省級政府立法的事項作出規(guī)定，對上位法的原則性規(guī)定予以具體細化。三是規(guī)范旅游市場。我省旅游市場規(guī)模較大，如張家界武陵源景區(qū)進駐有70多家旅行社，本地注冊導游近7000人，旅游旺季有1萬多本地和外地導游聚集，存在不同程度的不正當競爭，損害旅游者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，迫切需要進一步規(guī)范旅游市場秩序，完善旅游監(jiān)管，提升旅游服務。鑒于上述情況，制定本《辦法》十分必要。

　　二、起草和審查過程

　　省旅游局于2014：年7月成立《辦法》起草工作小組，制定起草工作方案，搜集外省區(qū)制定出臺的法規(guī)規(guī)章，在全省旅游系

　　統(tǒng)、有關部門單位進行調(diào)研、論證，廣泛征求意見，在匯總各方面意見的基礎上起草了《辦法》。2015年立法計劃下達后，省旅游局對《辦法》起草稿作進一步修改，5月14日，向省政府報送《辦法》送審稿。省政府法制辦收到《辦法》送審稿后，書面征求了省編辦、發(fā)改、經(jīng)信、公安、民政、財政、國土資源、交通運輸、住房城鄉(xiāng)建設、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商務、文化、衛(wèi)生計生、工商、質(zhì)監(jiān)、新聞廣電、安監(jiān)、統(tǒng)計等省直部門和14個市州政府的意見，會同省旅游局到張家界市、湘西自治州、長沙市進行調(diào)研，召開座談會，聽取縣市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及相關部門的意見；舉行立法聽證會，召開省直有關部門協(xié)調(diào)會。省政府法制辦以立法問題為導向，根據(jù)各方面意見進行審查、協(xié)調(diào)和修改，辦務會審查，呈請省政府領導審定，《辦法》數(shù)易其稿，形成報省政府常務會議審議的文稿。2015年11月2日，《辦法(草案)》經(jīng)第62次省政府常務會審議通過。《辦法》共8章、49條，主要對旅游者、旅游規(guī)劃與促進、旅游經(jīng)營、旅游安全以及旅游監(jiān)督管理等事項作出規(guī)定。 

　　三、需要說明的問題

　　(一)關于旅游文明行為。旅游行為關乎國民形象，《辦法》作出具體規(guī)定，旅游者應當依法文明旅游，尊重旅游目的地民族風俗習慣和宗教信仰，遵守游覽秩序和安全文明告示，相互禮讓扶助，愛護公共財物，共同營造和諧的旅游氛圍。旅游者應當摒棄插隊擁擠、喧嘩吵鬧、隨地吐痰、禁煙場所吸煙、涂鴉刻字、褻瀆雕像、亂扔垃圾、損壞公共財物、毀壞文物古跡及其保護標志、辱罵斗毆、擾亂公共秩序等違反社會公德的不文明行為。《辦法》規(guī)定，對違反社會公德的旅游不文明行為，按旅游不文明行為記錄制度處理；涉及違反治安管理或者犯罪的，旅游者應承擔相應的法律責任。(第5、34、41條)

　　(二)關于零負團費模式控制。“零負團費模式”是一種旅游商業(yè)模式，組團旅行社利用旅游者過分注重價格比較的心理，用包價旅游產(chǎn)品投其所好，競相以越來越低的直觀價格、成本價甚至低于成本價在客源地攬客；地接旅行社接外地組團旅行社的旅游團隊，不僅地接服務費等分文不取，甚至向組團旅行社上交“人頭費”，以彌補組團旅行社的成本和利潤，地接旅行社通過直接向購物點、自費旅游項目收取回扣傭金，將相關的費用及自身利潤的獲取轉(zhuǎn)嫁到導游身上，導致有的導游拉客、強制購物、強迫自費項目甚至坑蒙拐騙。“零負團費模式”的存在，反映旅游者消費心理不成熟甚至有限的消費能力，反映旅行社謀求經(jīng)營生存與導游隊伍過剩的供求關系，由此產(chǎn)生的不正當競爭問題妨礙旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。根據(jù)市場導向原則和上位法旅游合同相關規(guī)定，《辦法》規(guī)定，旅游者有權(quán)拒絕旅行社強迫銷售合同事項未規(guī)定的旅游產(chǎn)品和服務。組團旅行社應當遵守誠信經(jīng)營原則，按照與旅游者訂立的包價旅游合同提供服務。組團旅行社委托地接旅行社履行包價旅游合同業(yè)務，應當向地接旅行社支付接待和服務費用。地接旅行社應當遵守公平競爭原則，不得以低于旅游接待和服務成本的報價承接委托業(yè)務。與此對應，《辦法》規(guī)定旅行社的法律責任。(第4、14、43條)

　　(三)關于景區(qū)承載量。為保障旅游者安全，保護景區(qū)環(huán)境和旅游資源，上位法規(guī)定景區(qū)最大承載量?！掇k法》作出具體規(guī)定，景區(qū)應當根據(jù)國家制定的景區(qū)承載量核定導則和景區(qū)所屬類型及重點景點特殊性，結(jié)合空間、設施、生態(tài)、心理、社會承載量等多種因素，確定景區(qū)最大承載量并報景區(qū)主管部門核定。景區(qū)應當實時監(jiān)測旅游者數(shù)量，可能達到最大承載量的，提前公告并及時報告當?shù)厝嗣裾?，采取疏導分流、預警上報、特殊預案等應急處置措施，控制旅游者流量。對景區(qū)不確定最大承載量的，《辦法》規(guī)定相應的法律責任。(第17、45條)

　　(四)關于居民旅游經(jīng)營。上位法規(guī)定，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事經(jīng)營，其管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定?！掇k法》規(guī)定，城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民利用自有住宅從事旅游經(jīng)營，提供旅游住宿、餐飲服務的，應當具備衛(wèi)生、消防、安全、環(huán)保等必要條件，依法辦理工商登記，取得營業(yè)執(zhí)照。(第20條)

　　請予審議。