習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是我國最基層的國家權(quán)力機關(guān)，是我國根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議和閉會期間代表活動是人大代表依法履職，實現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的兩個基本途徑。閉會期間代表活動既是人大會議期間工作的延續(xù)，也是人大會議期間工作的重要基礎(chǔ)。有效探索開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的路徑，是貫徹新思想、順應(yīng)新時代，做好當(dāng)前人大工作的現(xiàn)實需要。

　　一、新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的基本內(nèi)涵

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作是憲法和有關(guān)法律賦予的職責(zé)。“‘法’是人大工作的靈魂，是一切活動的依據(jù)，嚴(yán)格依法按程序辦事是人大工作的主要特點。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的開展作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作不可分割的一部分，也必須符合政策和法律規(guī)定。因此，要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的安排、組織、形式、內(nèi)容等找到政策和法律依據(jù)，進而準(zhǔn)確推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的有效開展。

　　2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議，通過了新修改的《代表法》《地方組織法》和《選舉法》。這三部法律是指導(dǎo)依法開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的基本大法，是創(chuàng)新探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動開展的基本依據(jù)。其中，《地方組織法》在第十四條和第十五條從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大副主席的角度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間應(yīng)該開展的代表活動進行了集中式明確?！洞矸ā凡粌H在“ 第三章 代表在本級人民代表大會閉會期間的活動”，還在第七條、第三十九條和第四十五條從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表或人大代表的角度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間應(yīng)該參加的代表活動進行了嵌入式明確。經(jīng)過比較研究和綜合分析，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的代表活動由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團統(tǒng)一安排，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席組織，本級人大代表和上級人大代表參加，以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。其主要內(nèi)容是聽取和討論本級人民政府的專項工作報告，對法律、法規(guī)實施情況進行檢查，對本級人民政府和有關(guān)單位的工作進行視察(或持代表證就地視察)，圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展和關(guān)系人民群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題開展專題調(diào)研或綜合調(diào)研，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團提出對各方面工作的建議、批評和意見，組成代表小組、分工聯(lián)系選民、反映人民群眾的意見和要求，參加上級人大常委會組織的代表履職學(xué)習(xí)，采取多種方式經(jīng)常聽取人民群眾對代表履職的意見，以多種方式向原選區(qū)選民報告履職情況等等。

　　二、新時代開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動應(yīng)遵循的規(guī)范

　　活動是指“為達到某種目的而采取的行動。”一般包含主題、內(nèi)容、形式和頻次等要素。在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動經(jīng)常會出現(xiàn)隨意性、被動性、表面化、陳舊化等問題。究其原因，主要是缺乏對活動要素的深度研究和科學(xué)設(shè)計。因此，從活動的要素出發(fā)，來探求新時代開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動應(yīng)遵循的規(guī)范就顯得很有必要。

　　一是主題鮮明而不單一。主題具有明顯的指向性，直接關(guān)系活動的水平和質(zhì)量。從總體上來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的主題就是要緊緊圍繞中心、服務(wù)發(fā)展，密切聯(lián)系群眾、維護群眾根本利益。具體到某一活動，主題就是集中的了解、解決某個問題。值得注意的是，完成一個主題鮮明的活動，不能單純的就某個問題看問題，只見樹木不見森林。要用系統(tǒng)思維來構(gòu)建主題，將與之相關(guān)的內(nèi)容一并進行考慮和安排，做到主次分明，互為補充。

　　二是內(nèi)容豐富而不雜亂。《地方組織法》和《代表法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的內(nèi)容進行了描述，可分為多個類別。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動是基于現(xiàn)實條件、結(jié)合現(xiàn)實需求開展的，涉及到經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域。活動類別和活動領(lǐng)域相互交叉、相互融合。活動類別可以按需劃分到不同的活動領(lǐng)域。活動領(lǐng)域可以按需歸集到不同的活動類別。為了減輕人大代表履職負(fù)擔(dān)，減少人民政府行政壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)常會在同一領(lǐng)域開展不同類別的活動，在同一類別下開展不同領(lǐng)域的活動。既提高了效率，又豐富了活動。但是，這種有機結(jié)合，需要有清晰的邏輯依據(jù)和科學(xué)的設(shè)計規(guī)劃，否則，就會讓活動變得本末倒置、雜然無章。

　　三是形式多樣而不繁瑣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的形式主要是指針對某一活動內(nèi)容在人員組織和流程組織等方面進行的方式方法運用?；顒拥男问胶蛢?nèi)容是密不可分的，形式是為活動內(nèi)容服務(wù)的。脫離活動內(nèi)容，片面強調(diào)活動形式，只能讓好的活動內(nèi)容流于形式，發(fā)揮不出應(yīng)有的效果。《代表法》第二十條規(guī)定：“代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。”這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的人員組織形式進行了規(guī)范。對于活動內(nèi)容的流程組織而言，可以圍繞活動內(nèi)容，在單次的活動中設(shè)置多環(huán)節(jié)的流程，綜合運用座談會、匯報會、實地考察、電話或書面調(diào)研等多種形式，使活動內(nèi)容和形式相互協(xié)調(diào)、相互促進，保證達到活動目的。不過，也要避免因過多的流程設(shè)置，過度的方法使用，讓活動從簡單變得復(fù)雜，從簡便變得繁瑣。

　　四是頻次足夠而不過度。根據(jù)相關(guān)法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的規(guī)定，如果將所有內(nèi)容都遍歷一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團一年內(nèi)至少要安排十余次的集體活動，平均下來每月至少一次。為了盡可能地擴大人大代表參與活動的覆蓋面，按一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一百名人大代表的規(guī)模，以每次活動組織二十名左右的人大代表參加活動來估算，每名人大代表每年在閉會期間要參加三到五次活動。雖然人大代表有參加活動的義務(wù)，但是次數(shù)太多，也難免會給人大代表的生產(chǎn)和生活造成不便，甚至?xí)绊懟顒有Ч?。同時，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團在安排閉會期間代表活動時，脫離實際，以數(shù)量代替質(zhì)量，重復(fù)開展相同主題或相同內(nèi)容或相同領(lǐng)域的活動，往往會失去活動的真正意義。因此，在安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動時，要充分考慮人大代表的實際情況，適度開展。

　　三、新時代開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的操作策略

　　要推動新時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動實現(xiàn)新發(fā)展，就要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的主脈絡(luò)，提質(zhì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的主陣地，暢通鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的主渠道。

　　一是正確處理活動開展的六個關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的開展是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面。從實施層面來講，除了正確處理好與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系外，還要重視并思考如何正確處理好不同層面的活動、不同層級的人大代表，不同類別的活動、不同類型的人大代表之間的關(guān)系。首先，正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與上級人大閉會期間代表活動之間的關(guān)系。“現(xiàn)行法律明確規(guī)定，上下級人大之間屬法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系，這決定了上下級人大之間應(yīng)加強縱向聯(lián)系和工作聯(lián)系。”因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要在上級人大及其常委會的指導(dǎo)下規(guī)范、有序開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動，與上級人大的思路保持一致。同時，還要積極配合上級人大開展的各項活動，為上級人大的工作提供支持。其次，正確處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與上級以上人大代表之間的關(guān)系?！洞矸ā返诙l規(guī)定，“縣級以上的各級人民代表大會代表，可以參加下級人民代表大會代表的代表小組活動。”也就是說，對于上級人大代表是否參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動沒有硬性規(guī)定，但是，可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的安排或自身履職需要視情況參加。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。第三，正確處理好各類活動之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的類別比較多，看起來大體相似。但仔細研究就會發(fā)現(xiàn)，每一類活動都有其特定的目的、規(guī)定的對象、設(shè)定的程序、預(yù)定的結(jié)果，是有明顯差別的。要厘清各類活動的重點，有針對性的開展活動。第四，正確處理好活動形式與活動成效之間的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動較為普遍存在的問題是，雖然安排了計劃，選定了議題，組織了活動，但往往是事前迷迷糊糊、事中熱熱鬧鬧、事后冷冷清清，人大代表“走一走、看一看、聽一聽”了事，蜻蜓點水、淺嘗輒止，效果不理想。要避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，就要做到活動前充分準(zhǔn)備、活動中深入探究、活動后跟蹤落實，建立活動形式與成效互補、過程與結(jié)果一致的有始有終的活動閉環(huán)。第五，正確處理好人大代表的生產(chǎn)和工作與代表職務(wù)之間的關(guān)系。《代表法》第五條規(guī)定，“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作……參加閉會期間統(tǒng)一組織的履職活動，應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”。由此可見，每一位人大代表無論擔(dān)任什么職務(wù)，從事什么工作，在閉會期間都要自覺依法履行職責(zé)。當(dāng)然，也要充分尊重和考慮人大代表的自身情況和實際困難，在規(guī)范紀(jì)律的同時，不搞強制，不搞一刀切。第六，正確處理好人大代表的履職要求與履職能力之間的關(guān)系。人大代表是人大工作的基礎(chǔ)。“代表的素質(zhì)和能力直接影響著人民代表大會制度政治體制和政治優(yōu)勢的發(fā)揮，直接關(guān)系到憲法和法律賦予人民代表大會的權(quán)力的實現(xiàn)。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表大部分來自基層，文化程度和專業(yè)知識不高，履職能力與履職要求還有一定的差距，并且在短時間內(nèi)較難得到提升。在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動時，要充分考慮人大代表的特點，使人大代表的履職行為更多地依靠自身的職業(yè)背景、地域特點、人文環(huán)境，最大限度的發(fā)揮履職水平。

　　二是扎實構(gòu)建活動開展的支撐體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動的開展，需要有場地、機構(gòu)的有力支撐。結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，可以從鎮(zhèn)級活動中心、片區(qū)工作室、村級聯(lián)絡(luò)點、人大代表家四個層次和交互網(wǎng)絡(luò)、場所建設(shè)、管理機構(gòu)、信息公示四個方面出發(fā)，按照“按需融合、無縫對接”的原則，構(gòu)建“一級網(wǎng)絡(luò)、兩級場所、三級機構(gòu)、四級公示”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動支撐體系(如表)。其中，片區(qū)是介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村(社區(qū))之間，包含若干個村(社區(qū))的臨時性區(qū)域定義。片區(qū)工作室、村級聯(lián)絡(luò)點可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的數(shù)量和鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄村(社區(qū))的情況進行分設(shè)或整合，本文不再另行說明。“一級網(wǎng)絡(luò)”是指在鎮(zhèn)級建立一個統(tǒng)一的網(wǎng)上聯(lián)絡(luò)平臺，進行實時交互。“兩級場所”是指在鎮(zhèn)級和片區(qū)分別建立鎮(zhèn)級活動中心和片區(qū)工作室，開展集體活動。鎮(zhèn)級活動中心應(yīng)具備民情接待、咨詢指導(dǎo)、專題研討、信息服務(wù)、日常管理等功能。片區(qū)工作室設(shè)在片區(qū)范圍內(nèi)地理位置較為中心的村(社區(qū))公共服務(wù)中心，利用村(社區(qū))公共服務(wù)中心現(xiàn)有的設(shè)施設(shè)備開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動。“三級機構(gòu)”是指除鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團外，分別在片區(qū)和村級分別設(shè)立片區(qū)管委會和村級聯(lián)絡(luò)人，形成管理合力。片區(qū)管委會主任由片區(qū)工作室駐地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的主要村(社區(qū))干部擔(dān)任，副主任由片區(qū)相關(guān)村(社區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的主要村(社區(qū))干部擔(dān)任。村級聯(lián)絡(luò)人由本村(社區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的主要村(社區(qū))干部擔(dān)任。“四級公示”是指根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、片區(qū)、村(社區(qū))不同范圍，分別在鎮(zhèn)級活動中心、片區(qū)工作室、村級聯(lián)絡(luò)點公示本區(qū)域范圍直接選舉的縣鄉(xiāng)人大代表，以及市級以上人大代表信息，聯(lián)系群眾、接受監(jiān)督。在每一位人大代表家中懸掛一塊“人大代表之家”的標(biāo)識牌，亮明身份。

　　交互網(wǎng)絡(luò)場所建設(shè)管理機構(gòu)信息公示

　　鎮(zhèn)級活動中心√√√√

　　片區(qū)工作室——√√√

　　村級聯(lián)絡(luò)點————√√

　　人大代表家——————√

　　三是科學(xué)把握活動開展的方式方法。方式方法是完成活動任務(wù)的必要條件，是提高活動質(zhì)量的重要保證。首先，因地制宜，適度整合。與上級人大開展的閉會期間代表活動相結(jié)合，充分融入，借助優(yōu)勢和力量，上下聯(lián)動，高質(zhì)量完成活動任務(wù)。找到共同點、形成大主題，把民政、人社、殘聯(lián)等方面的相關(guān)工作整合為社會事務(wù)類，把林業(yè)、畜牧、水利、農(nóng)業(yè)等方面的相關(guān)工作整合為農(nóng)業(yè)服務(wù)類，把綜治、安監(jiān)、食藥工質(zhì)、城管、環(huán)保等方面的工作整合為綜合執(zhí)法類。結(jié)合上級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民政府?dāng)M定的工作安排，增加人大代表參與的要素，增設(shè)人大代表參與的環(huán)節(jié)，增強人大代表參與的效果。其次，固定人大代表小組為主，臨時人大代表小組為輔。 “為切實組織開展各級人大代表在閉會期間的代表活動，更好地發(fā)揮代表作用和依法履行代表職責(zé)，依法合理劃分代表小組顯得尤為重要。”依照普遍的適用情況，一般可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表劃分為區(qū)域小組和專業(yè)小組。區(qū)域小組是以人大代表的地域?qū)傩詾榛A(chǔ)劃分的小組，便于開展區(qū)域性較強的活動。專業(yè)小組是以人大代表的行業(yè)屬性為基礎(chǔ)劃分的小組，便于開展專業(yè)性較強的活動。但這種小組劃分不是一成不變的，可以按照便于組織和開展活動的原則，根據(jù)實際需要，臨時組織人大代表組成活動小組，進一步調(diào)動人大代表的積極性、主動性，提高活動的有效性、目的性。第三，多維度信息報送。做好信息報送是為更好的開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動服務(wù)的。一般而言，每次活動后都要在不違反相關(guān)法律法規(guī)的前提下，通過相關(guān)媒體或平臺向群眾介紹情況，向上級人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委匯報情況，向人大代表通報情況，向相關(guān)部門單位反饋情況，進一步擴大活動的知曉面和影響力，讓更多的單位和個人走近、了解、關(guān)注、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作。對于某些特定類型的活動信息，還要根據(jù)相關(guān)要求在活動前進行預(yù)告、公告，在活動中進行公示、公開。第四，分類分批，有序組織各級人大代表全面參與。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動，不能偏重選擇上級人大代表或者重復(fù)選擇某一部分人大代表參加。要根據(jù)活動的主題、特點等，為人大代表量身打造履職平臺。例如，關(guān)于某一區(qū)域范圍內(nèi)的，就以該區(qū)域的人大代表為主；關(guān)于政府工作報告落實情況的，就以非國家公職人員的人大代表為主；關(guān)于經(jīng)濟建設(shè)方面的，就以企業(yè)的人大代表為主；等等。同時，采用遍歷的方式，做好臺帳，盡量讓所有人大代表都能在每個相對穩(wěn)定的時間段實現(xiàn)全員參與，最大程度地激發(fā)人大代表的履職熱情。第五，簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的文字紀(jì)實，盡量減輕履職負(fù)擔(dān)?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的文化層次、知識水平和工作習(xí)慣，可以實行“代表無紙化、人大痕跡化”的人大代表活動存檔模式。盡量不要讓人大代表過多地填寫、撰寫相關(guān)材料，而要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作人員準(zhǔn)確登記、詳細描述、全程記錄、全面匯總。

　　四、新時代開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間活動的隊伍保障

　　干事創(chuàng)業(yè)，關(guān)鍵在人。開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動工作，必須要有一支優(yōu)秀的隊伍來組織、參與和支持。首先，要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職責(zé)意識。“法律法規(guī)通過賦予閉會期間主席團一些具體職權(quán)來確認(rèn)主席團閉會期間的實際存在和應(yīng)有的法律職責(zé)，這就從實質(zhì)上實現(xiàn)了主席團在閉會期間的‘準(zhǔn)常設(shè)’。”有計劃地安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的法定職責(zé)。主席團要圍繞如何開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動，到村(社區(qū))、重點行業(yè)進行集體調(diào)研，了解發(fā)展現(xiàn)狀、把握發(fā)展趨勢。走村入戶，了解社情民意，傾聽群眾呼聲。定期召開會議專門研究和部署閉會期間代表活動。其次，要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的專職程度。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席承擔(dān)著組織開展閉會期間工作的重要職責(zé)，是人大代表的聯(lián)系人，是代表活動的召集者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席要專職從事人大工作，專業(yè)研究人大工作，專門開展人大工作。即使在參與或協(xié)管、分管黨委中心工作時，也要確保其主要精力用于人大工作。再次，要提質(zhì)人大代表的履職素養(yǎng)。如何發(fā)揮好人大代表在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代表活動中的作用，關(guān)鍵還是要釋放鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的主體力量。要讓人大代表恭恭敬敬、認(rèn)認(rèn)真真的對待人大代表的職務(wù)；以人民為中心，尊重人民、關(guān)注人民、服務(wù)人民。要通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、實踐歷練等進一步強化“我是人大代表”的自我認(rèn)知，知曉“我要為人民服務(wù)”的履職義務(wù)，提高“我能講出子丑寅卯”的執(zhí)行能力。(作者系寧鄉(xiāng)市灰湯鎮(zhèn)人大主席)

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